531政策被【bèi】称为“史上最严苛政策”。文件【jiàn】明【míng】确提出，控规模【mó】、去补贴【tiē】，发挥市场配置【zhì】资源作用。在随后答记者问时，国【guó】家发展改革【gé】委价格司和国【guó】家能源局【jú】新【xīn】能源司再次强调，积极鼓励不【bú】需【xū】国【guó】家【jiā】补贴项目【mù】。意味着，在现有电站补贴【tiē】资【zī】金【jīn】尚无有【yǒu】效解决机制的【de】情况下，政府以急【jí】刹【shā】车的方式来规避出【chū】现【xiàn】更大的补贴缺口风险。因【yīn】此，可以认为，补贴缺口是531政【zhèng】策的直接【jiē】导火【huǒ】索【suǒ】!
早在【zài】2017年【nián】，当时国【guó】家能源局副局长李仰哲的发言中曾提到，截至2016年上半【bàn】年，可【kě】再【zài】生能源【yuán】附加【jiā】补贴【tiē】缺口约【yuē】为550亿元【yuán】;而之【zhī】前也有【yǒu】相关领导表示过，2017年【nián】底，可再生能源附加缺【quē】口高达【dá】1000亿以上。之前本号也曾【céng】介绍过，目前，已经进入前六批目录的项目，补贴资金也开始出现拖【tuō】欠【qiàn】情况，部分省份【fèn】拖欠时间超过【guò】18个月(详见：惊!已进目录的可再生能源项目补【bǔ】贴也开始【shǐ】被拖【tuō】欠【qiàn】!)。
本文根据财政部的公开数据【jù】，分【fèn】析了历年的可再生【shēng】能源资金【jīn】使【shǐ】用情况后认为，第八【bā】批可再生【shēng】能源目【mù】录可能【néng】遥遥无期【qī】，第七批以后的可再【zài】生能源项目的补【bǔ】贴，可能都要依靠绿证来解决【jué】。
一、可再生能源附加收入大幅增加可能性不大
1、财政出钱补足可再生能源附加缺口很难操作
光伏补贴主要来源是可再生能源发【fā】展基金，该基金包括可再生【shēng】能源发【fā】展专项【xiàng】资金【jīn】和向电【diàn】力用户征收的可再【zài】生能源【yuán】电价附加【jiā】收入。
根据财【cái】政【zhèng】部的【de】《可再生【shēng】能源发展基金征【zhēng】收使用【yòng】管理暂行办法》(财综[2011]115号【hào】)，
可再生【shēng】能源发展专【zhuān】项资【zī】金由中央财政【zhèng】从年度公【gōng】共预【yù】算中【zhōng】予以安排(不含国务院投资主管部门安排的中央【yāng】预【yù】算【suàn】内基【jī】本【běn】建设【shè】专项资【zī】金)，主要用于支持以下可再生能源开发利用活动：
1.可再生能【néng】源开发利用的【de】科【kē】学技术【shù】研究、标准制定【dìng】和【hé】示范工【gōng】程【chéng】;2.农村、牧区【qū】生活用能的可再生能源利用项目;3.偏【piān】远地区【qū】和海【hǎi】岛可再【zài】生能源独立电力系统【tǒng】建设;4.可再生能源的资源勘查、评价【jià】和【hé】相关信息系统建设;5.促进【jìn】可【kě】再生能源开发利用设备的【de】本【běn】地【dì】化生产;6.《中华人【rén】民共和【hé】国可【kě】再【zài】生能源法》规定的其他相关事项。
可再生能源【yuán】电价附加【jiā】在【zài】除西藏自治【zhì】区以外【wài】的全国范围内，对各省、自治区、直辖【xiá】市扣除农业生产用【yòng】电(含农业【yè】排灌用电)后的销售电量征收。历【lì】年的征收标准如【rú】下表所【suǒ】示【shì】。
表1：可再生能源附加历年征收标准
政【zhèng】府性基金预算应【yīng】当根据基金项目【mù】情况和实际【jì】支【zhī】出需要，按基金项【xiàng】目【mù】编制，做到以收定【dìng】支。
因此，如【rú】果再生能源基金出【chū】现缺口【kǒu】，财【cái】政单独拿【ná】出一【yī】笔钱补上的操作基本很难。
2、可再生能源附加标准上调可能性不大
9-21国【guó】家能【néng】源局在《关于政协十【shí】二【èr】届全【quán】国委员会第五次【cì】会议第4253号【hào】提【tí】交答复的函》明确【què】拒【jù】绝了【le】全国工商联【lián】关于提高可再生能源附加增收标准的建议【yì】，称会商请各有【yǒu】关【guān】部门共同研究不增加企业经营成本的解【jiě】决办法。
回复指出：国家为减轻【qīng】企业负担【dān】，促进实【shí】体经济发展，着力降低企业及【jí】社会用电成【chéng】本。
因此，进一步提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。
综上所述，每【měi】年【nián】的补贴【tiē】资金的增加，应该主【zhǔ】要依靠第二、第三产业的用【yòng】电量增加实现。按照目前的用电【diàn】量【liàng】情况，可【kě】再生能【néng】源附【fù】加收入大约每年【nián】有【yǒu】5~6%的【de】增速。
二、可再生能源附加历年的征收和使用情况
前文提到【dào】，政府性基金要“以收定支”，来【lái】看一下可再生能源附加【jiā】历年的【de】收支【zhī】情况【kuàng】。
1、2012~2017年累计有结余
根据【jù】财政部历年公布【bù】的“全【quán】国政府性【xìng】基金收入、支出决算表”，2012~2017年，我国可再【zài】生能源附加总收入为2853.68亿元，总【zǒng】支出为2763.64亿【yì】元，累【lèi】计结余【yú】90.04亿元。
数据来源：财政部
图1：2012~2017年可再生能源附加财政决算数据
2、风电项目拿走一半补贴
根【gēn】据财政部【bù】数【shù】据，上述2763.64亿【yì】元的支出，可以分为4部分，其中：
风电项目累计1282.95亿元，占49.8%;
光伏项目累计433.72亿元，占16.8%;
生物质项目累计387.42亿元，占15%;
转【zhuǎn】移给【gěi】地方累【lèi】计470.67亿元【yuán】，占18.3%，具体分配给哪些项目不明确。
说明【míng】：由于【yú】可再生能源附加补贴是【shì】由【yóu】电网公司转【zhuǎn】付给发电企业，在【zài】存在地方电网公【gōng】司的地方，都是由【yóu】国家蔡政府先支【zhī】付给地方【fāng】政府【fǔ】，再由地【dì】方政府拨付给地方电网公【gōng】司，如下图【tú】。
图2：可再生能源附加的发放流程
不同类型项目每年获得的可再生能源附加补贴金额如下图所示。
图3：各种类型项目历年获得可再生能源附加金额(单位：亿元)
3、为何风电获得补贴多?
虽然【rán】风电的补贴强度低于光【guāng】伏，但由于【yú】进入【rù】可再生能【néng】源补贴目【mù】录是获取【qǔ】补贴的必要条件，风【fēng】电行业发展的早【zǎo】，早起进入目【mù】录【lù】的项目多【duō】，所以风电项目获【huò】得【dé】的补贴更多一些。
1~7批可再生能源目录中，不同类型的项目规模如下图所示。
图4：历次可再生能源附加目录收录的项目构成(单位：万kW)
从上图可以看出，由于收【shōu】录的风电【diàn】项目规模最大，且发电小【xiǎo】时数高【gāo】，所以获得【dé】的补贴金额占总【zǒng】金额的【de】50%!
从前文【wén】的【de】分析【xī】可以看出【chū】，截止2017年【nián】底，国家的可再生能源附加资【zī】金有90亿元的结【jié】余，但宣传【chuán】口径一致【zhì】是1000亿以【yǐ】上的缺口。估计【jì】后者是将未纳入补贴【tiē】目录的项【xiàng】目也考虑进来了。
三、现有每年收入基本可覆盖前7批目录需求
根据图4，1~5批项目【mù】均【jun1】为2014年【nián】及以前进【jìn】入【rù】补贴目【mù】录，第6批为2016年8月份进入目录;第7批为2018年7月份进【jìn】入目录。因此，
2015年的补贴金额【é】支出，基【jī】本代表了【le】前5批进入目录的项【xiàng】目的补【bǔ】贴资金需求，即1~5批项目每年的补贴资【zī】金【jīn】需【xū】求约519亿【yì】元【yuán】。
2017年【nián】的【de】补【bǔ】贴金额支出，基【jī】本代表了前5批进【jìn】入【rù】目录的项目的补贴资【zī】金【jīn】需【xū】求，即1~6批项目每年【nián】的补贴资金需求约712亿元。
根【gēn】据【jù】估算，进入1~7批可再生【shēng】能源目录的项【xiàng】目【mù】，每年需要的补贴大约为【wéi】812亿元【yuán】。随着我【wǒ】国【guó】用电量的增加和征收率的提高，预【yù】计每年【nián】的收入可以覆【fù】盖住前7批目录的【de】补贴需【xū】求。具体如下表所示。
表2：历年进入可再生能源附加目录的项目规模及补贴预估
1、实际需求缺口年底可能扩大到2000亿元以上
如前文所述，可【kě】再生能源附加每【měi】年收入之【zhī】所以能【néng】基本可覆【fù】盖【gài】前【qián】7批【pī】目录需求【qiú】，是因为大部分项目没有进目【mù】录。以光【guāng】伏为例，根据中【zhōng】电联【lián】数据，截【jié】止2018年6月底，中国【guó】光伏总装机容量为15606万kW，而【ér】进入前七批进入可再生能源补【bǔ】贴【tiē】目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前中国总装机规模的32%。
另外，截止2018年6月底【dǐ】，风【fēng】电累计并网1.96亿【yì】kW，进入目录的为1.4亿kW，约28%的【de】风【fēng】电【diàn】项目未【wèi】进入补【bǔ】贴目录。
而每年的风电、光伏、生物质的【de】发电【diàn】量【liàng】情【qíng】况，最能反【fǎn】映【yìng】全部并网可再生能源项目的【de】补【bǔ】贴资金需求。
由于补贴收录了【le】2016年3月份之前并网的项目，考【kǎo】虑【lǜ】到2016年【nián】及以【yǐ】后的项目【mù】，根据中电联公布的【de】风电【diàn】、光伏、生物【wù】质【zhì】发电量情况，对2016~2018年【nián】的全部可【kě】再【zài】生能源项目的补贴【tiē】需求进行了计算，如下【xià】图所示。
图5：存量项目全部进目录的补贴缺口预期(单位：亿元)
可【kě】见，如果要【yào】全部【bù】项目都进【jìn】入补【bǔ】贴，则到今年年底，可再生【shēng】能源附加的【de】补贴缺【quē】口将累计达到2088亿元!
2、光伏扶贫插队进目录的压力
考虑补【bǔ】贴缺口，还需要考虑光【guāng】伏扶贫的特殊情况。根据国务院【yuàn】扶贫办统计，截至2017年【nián】底，全【quán】国共有25个【gè】省(区、市)、940个县开展【zhǎn】了光【guāng】伏【fú】扶【fú】贫项目建【jiàn】设，累计建成规【guī】模【mó】1011万kW。目前【qián】，进【jìn】入【rù】目录的仅3.6GW。因此，2017年底的光伏扶【fú】贫项目还【hái】有6.6GW未计入目录【lù】。估计【jì】这批项目将在2018年底进【jìn】入目【mù】录，预计年补【bǔ】贴需【xū】求【qiú】为40亿元。同时，预计2018~2020年之【zhī】间，每【měi】年还会增加4~4.5GW的光伏扶贫项目，即每年要增加一部分补贴需求【qiú】。
光伏扶贫项目优先插队进入【rù】补贴目录，保障补贴【tiē】发放，相关政策补【bǔ】贴均向其倾斜。如果将未来【lái】的光伏扶贫【pín】项【xiàng】目【mù】全部【bù】纳入目录，加上【shàng】前【qián】7批目【mù】录，预计【jì】每年的可再生能源附加总补【bǔ】贴需求约为900亿【yì】元。
因此，扶贫项目的插队，将加大普通光伏项目的补贴拖欠压力。
3、小结
根据前文分析，
进入【rù】前【qián】7批补贴目录的项【xiàng】目，年补贴需求【qiú】约为【wéi】812亿元;如果【guǒ】将目前和未来的光【guāng】伏扶贫项【xiàng】目优【yōu】先纳【nà】入补贴，到【dào】2020年【nián】，进入目【mù】录项【xiàng】目的总补贴需求约为900亿元。根据我国目前的用电量水【shuǐ】平【píng】及增速，未来的可再生能源【yuán】附【fù】加基本每年可以达到900亿【yì】元。
然而【ér】，68%的光伏项目、28%的风电项目未纳【nà】入【rù】补贴目【mù】录【lù】，也有生物质【zhì】项目未进目录。如果将并网的项目全部纳入补【bǔ】贴目录，则到2018年【nián】底的补贴缺【quē】口约【yuē】为2088亿元。
五、综合分析
根据前文分析可以得到以下几个结论：
1、根【gēn】据国务【wù】院《关于促进光伏【fú】产业健康发【fā】展的若【ruò】干【gàn】意【yì】见》(国发[2013]24号)规定，光电发【fā】展【zhǎn】规模与【yǔ】国家可再生能源发展基金规模【mó】相协【xié】调。根据《预算法》，政府性基金要“以收定支【zhī】”。因此，可【kě】再生能源资金的【de】规模将限制能进入目【mù】录的项目【mù】规模。
2、考虑到【dào】全社会都【dōu】在降【jiàng】低【dī】用电成本，1.9分/kWh的可再【zài】生能源附加标准提高【gāo】的可能性不【bú】大。因此，未来可再生能【néng】源附加每年【nián】的增长率【lǜ】可能仅有5~6%。
3、进入前7批补贴目录的项目、以及未【wèi】来【lái】的光伏【fú】扶贫项目，到2020年的总补【bǔ】贴需求约【yuē】为【wéi】900亿元。随着我【wǒ】国用电【diàn】量的增加，可再生能源【yuán】附【fù】加【jiā】基本可以覆盖此部分支出。
4、若【ruò】将【jiāng】并网项【xiàng】目全部纳入补贴范畴，到2018年【nián】底的补【bǔ】贴缺口可能高达2088亿元。
5、财政单独拿一笔钱补足可再生能源缺口的可能性不大。
综上所述，若【ruò】无新【xīn】的财政补贴资【zī】金来源【yuán】，国家第【dì】八批可再生能源补贴目录申请和批准将遥遥无期【qī】，极大可能不【bú】了了之。
鉴于国家能源局【jú】拒绝增加增收可【kě】再生能源【yuán】基金的可能【néng】性，政府出台一系【xì】列【liè】政策进行补【bǔ】贴转移及消化，如绿【lǜ】色电力证书交易、可再生能【néng】源电力配【pèi】额制度、分布式发【fā】电市场【chǎng】化交易等【děng】。
光伏发电企业可通过出售【shòu】可再生能源绿证或市场【chǎng】化交易，从市场直【zhí】接【jiē】获得发电收入，缓解发电企业的现金流压力和【hé】可【kě】再生能源补贴【tiē】拖欠导致【zhì】的盈【yíng】利压【yā】力。交易【yì】的电量不再【zài】享受国家可再生能源【yuán】电【diàn】价附加资金的补【bǔ】贴，由各类市场【chǎng】主【zhǔ】体根据能【néng】源转型【xíng】的要求自发进【jìn】行利益分【fèn】配【pèi】。
探索在无补贴的新形势下，光伏发电企业的生存之道。然而，原来国家光伏政策规定下的光伏发电投资回报将不能得到保证，投资者或自求多福。
