【无所不能 文|曹璐佳 汤雨 王进】
9-21，国家发改【gǎi】委、财政部、国【guó】家能源【yuán】局【jú】联合发布《关于2018年光伏发电有关【guān】事【shì】项的通【tōng】知》(因【yīn】落款日期【qī】为9-21，业内简称【chēng】为“531新政”或【huò】“光伏新政【zhèng】”)。通知规定除9-21前并网的电【diàn】站，暂停安排2018年普通光伏电站指标，原不需要指标的工商业屋顶分布【bù】式项目及【jí】居民户用项目【mù】改【gǎi】为10GW的规模【mó】指标【biāo】，同时【shí】将【jiāng】新投运项目【mù】上网电价统一【yī】降低0.05元/千瓦时。
对于“531新政”的发【fā】布【bù】，行业预期与准备不足。补【bǔ】贴【tiē】、规模【mó】及【jí】时间点的新规对于目前仍严重依【yī】赖政策生存的光伏发电【diàn】行业【yè】的影【yǐng】响可以说【shuō】是致命的，悲【bēi】观情绪迅速蔓延至整个行业，资【zī】本市场率先反应。
在“531新政”出台后【hòu】，光伏【fú】上【shàng】市企【qǐ】业股票大面积飘绿，光【guāng】伏相关股份连【lián】续下跌，大部分光伏企业股票腰斩，一周【zhōu】内【nèi】市值损失超【chāo】过3000亿元。光伏【fú】相【xiàng】关产品价格急剧下【xià】挫，许多厂家被迫减【jiǎn】产停产【chǎn】，关停产能【néng】资产超过2000亿元。许多光【guāng】伏【fú】企业迅【xùn】速召开紧急会议，讨论【lùn】对新政的解【jiě】读及应【yīng】对【duì】策略【luè】。
近年来，中国光【guāng】伏行业发【fā】展迅速，产能迅速扩大，技术【shù】不【bú】断创新，形成了完整【zhěng】的产业链条，在全球市场【chǎng】中占据着主【zhǔ】导地位。此【cǐ】次【cì】“531新【xīn】政”将【jiāng】国内光伏电【diàn】站规模压制到2017年规模的一半左右，国内光【guāng】伏【fú】制造业【yè】将会出现严重的产能闲置，产能与【yǔ】就业都将受到重【chóng】创，业内普【pǔ】遍担心中国光伏产业【yè】能否保持【chí】全球领先【xiān】优势【shì】，同时【shí】也【yě】怀疑能否达成国内能【néng】源转型的目标。一时间【jiān】，专家学者及业内对“531新政”颇多【duō】非议和【hé】争议。
发展太快，政策出台无奈
“531新政【zhèng】”发布【bù】的无奈之【zhī】一是国内光【guāng】伏产业发展太快，导致【zhì】并网【wǎng】消【xiāo】纳困难。2017年【nián】，我国光伏【fú】发电新增装机规模居【jū】可再生能源之首，达到53GW之多;2017年【nián】12月底，全【quán】国光【guāng】伏发电【diàn】装机量达到约130GW。
放眼全球，我国53.6%的增长幅【fú】度，已【yǐ】连续5年居世界第一，累计装机【jī】量也连续3年位居全球首【shǒu】位。不仅如【rú】此，2017年我国多晶硅产量24.2万【wàn】吨，同【tóng】比增长【zhǎng】24.7%;硅片【piàn】产量87GW，同比增【zēng】长34.3%;电池片产【chǎn】量【liàng】68GW，同比增长33.3%;组件产量76GW，同比增长31.7%。光伏产【chǎn】业【yè】链【liàn】各环节【jiē】生【shēng】产规【guī】模全球占比均超过50%，继续【xù】保持全球【qiú】首【shǒu】位。
但是，光【guāng】伏高产能地【dì】区的电力需求并未跟上产【chǎn】能【néng】的增加，远距离【lí】输电通道仍处于建【jiàn】设中，导致【zhì】大【dà】量光伏发【fā】电【diàn】无法并网消【xiāo】纳，弃光【guāng】限电【diàn】的现象屡屡【lǚ】发生。数据显示，2016年，西部地【dì】区平均弃光率达到【dào】20%。2017年有【yǒu】所好转，全国弃光电量达73亿【yì】千瓦时，弃光率6%，同比下降4.3个百分点;西部五省平均【jun1】弃光率14.1%，弃光【guāng】主要集【jí】中在西北、华东和东北地区(参见图一)。
无奈之二是国家对【duì】清洁能源的补【bǔ】贴自【zì】2015年起，到2017年年【nián】底拖欠应【yīng】达到1500亿元，其中【zhōng】光伏补贴的缺口超过一半，且短【duǎn】期内无【wú】法解决缺口【kǒu】问题。光伏行业【yè】持续【xù】高速增长，考虑新能源发电补贴【tiē】将持续20年，补贴金【jīn】额每年叠加，欠补贴的缺【quē】口将越来【lái】越大，包【bāo】袱【fú】将越来【lái】越重【chóng】。
2017年初，为解决缺口，国【guó】家发改委【wěi】、财政部和国【guó】家能源局联【lián】合发【fā】布了《试行可再生能源绿【lǜ】色电力证书【shū】核发及自【zì】愿认【rèn】购交易制【zhì】度的通知》。绿【lǜ】证由国家可【kě】再生能【néng】源信息管理中心负责【zé】核【hé】发，每1000度绿电【diàn】可获得一个绿证【zhèng】，核发后可在中国绿色电力证书认购交易平台出售，各【gè】级政府【fǔ】机关、企【qǐ】事业单位、社会【huì】机构【gòu】和个【gè】人均可认购【gòu】，以此来【lái】分担【dān】国家【jiā】对光伏及风电【diàn】企业的补贴【tiē】。然而绿证制度【dù】并非强制执行，而是采取【qǔ】自愿制度，由【yóu】其他企【qǐ】业和个人【rén】决【jué】定是否【fǒu】购买，因【yīn】此该制度还只是一个概念【niàn】。
总之，光【guāng】伏新【xīn】政的实施确【què】实可以减缓补贴【tiē】缺口的加剧扩大(参见【jiàn】图二【èr】)，也可减轻【qīng】并网消纳【nà】的巨大压力【lì】。
注：紫色【sè】区【qū】域【yù】为【wéi】“531新【xīn】政”后近三年新建规【guī】模减少导致的补贴需求减少的金额，但累计【jì】补贴缺口(红色【sè】区域)仍在扩大。其中蓝色虚线【xiàn】表【biǎo】示专用于补贴的可再生能【néng】源电费附加【jiā】总额，随着发电【diàn】量逐【zhú】年【nián】增加收取的金额逐年增加。情境一【yī】的【de】实线与蓝色【sè】虚线之间表示了每年新【xīn】增的【de】补贴【tiē】缺口。另，由于【yú】各来源的数据不一致，也无法取得比较权威的【de】数据，本图【tú】中数据仅是推【tuī】测，仅作为趋【qū】势参【cān】考。
支持者寡，行业反应消极
行业对“531新【xīn】政”支持者寡争议【yì】者众。支持者认为，政策的收【shōu】紧代【dài】表着行业转型【xíng】的开始。短【duǎn】期内行业【yè】一定会受到冲击，全【quán】球的产能大于市场需求【qiú】，因此产品价格会下降，企【qǐ】业经【jīng】营难度增【zēng】加【jiā】，但中长期来看，新政能够加【jiā】速【sù】行【háng】业洗牌，淘【táo】汰落【luò】后产能，对于行业【yè】内【nèi】本就【jiù】以光伏平价上网为目【mù】标的龙头企业及技术【shù】研发能力较强的企业却是【shì】长期利好的【de】，未来将【jiāng】更具【jù】有【yǒu】竞争力。
在【zài】协鑫、隆基【jī】、通威光伏三巨【jù】头关于“531新政”的电话会议中，保利协鑫【xīn】CEO朱战军就【jiù】表示，协鑫一直保持较大的研【yán】发投入，也有对未【wèi】来的技术【shù】储备，技【jì】术进步【bù】和应用将【jiāng】能扭转部分不【bú】利局面【miàn】，同时【shí】协鑫【xīn】也有与央企的强强合【hé】作，因此新【xīn】政的发布对协鑫【xīn】来说是降负债，清资产【chǎn】的【de】机【jī】会，影响【xiǎng】不大。
而争【zhēng】议者则认【rèn】为【wéi】，新政【zhèng】与之前发【fā】布的文件有不【bú】一致不连贯【guàn】的【de】地方，令政府的公信力受【shòu】到影响。而且，新政的【de】发布稍过于仓促，之前没有充分【fèn】征求行业意见，许多企业措手不及，未来大批光伏【fú】企业的【de】倒闭【bì】不是由【yóu】于技术【shù】落后或【huò】市场【chǎng】失败【bài】，而是源于政策【cè】的反复无常。
9-21下午，可再【zài】生能源学会理事、光伏产业专家王斯【sī】成致函中国可再生能【néng】源学会光【guāng】伏专委会，称【chēng】政【zhèng】府发布“531新政”给人“朝令夕改”的感觉，使人们对于政府【fǔ】的【de】信【xìn】誉【yù】产生【shēng】怀疑;新政对合规【guī】的分布式光伏项目随意取消补贴资格，严重损【sǔn】害了【le】项目【mù】投资【zī】人的【de】合法权益，更【gèng】是【shì】对分布式项目中大量户用光伏项目的老百【bǎi】姓【xìng】投资人的【de】不【bú】负责;同时新【xīn】政无视产业的发【fā】展，人为压制【zhì】国内的市场规模，会造成产品滞销，工厂倒【dǎo】闭【bì】，大量【liàng】裁员的后果，势必将会对我【wǒ】国光伏制造业造成很【hěn】大冲【chōng】击。
随后，各光伏媒体网站、行业专家、企业负【fù】责人【rén】也纷纷【fēn】发【fā】文表态。9-21上午，中【zhōng】国光伏行业【yè】协会组织【zhī】10多个会【huì】员【yuán】企业负责人与【yǔ】国家【jiā】能源局【jú】座谈，寻求政策调整，虽然正面新【xīn】闻稿已出，但行业【yè】争议【yì】声【shēng】音不【bú】断，市场悲观情绪持续蔓延。
供应链承压，新政实施效应
“531新政”发布以来，时间点的规定导致大多光伏项目紧急叫停，产生许【xǔ】多商【shāng】业纠纷，影响面很大。规【guī】模的大【dà】幅限制【zhì】，对上中游光伏产品，如【rú】提纯晶【jīng】硅、光伏组件、逆变器等【děng】需求大幅下跌。集【jí】邦【bāng】咨【zī】询旗下新能源研究中心集邦新能源网EnergyTrend推测【cè】，这次的政策将【jiāng】使中国内【nèi】需大幅下滑到29-35GW，并【bìng】使全球光伏需求下【xià】跌【diē】到【dào】100GW以【yǐ】下【xià】水平，对供应链将造成极大压力，同时需求【qiú】下跌势必【bì】会【huì】导致制造企业员【yuán】工就业机会受【shòu】到很大影响【xiǎng】。
同【tóng】时受到【dào】影响的还【hái】有扶贫项【xiàng】目中的光【guāng】伏用户。部分扶贫项目在9-21前备案但【dàn】尚未并网【wǎng】，按照新【xīn】政的意【yì】见无法安【ān】排今年内的分布式指标，因此不【bú】能被纳入补【bǔ】贴范【fàn】围，只能等待明年的指标【biāo】，按【àn】照下一年的电【diàn】价执行。这部分受影响的【de】贫困【kùn】户的损【sǔn】失不小。根据初步统计，截至9-21，仅山【shān】西一省初【chū】步统计【jì】，未【wèi】被纳【nà】入补贴范围【wéi】的使用各地扶贫贷【dài】款【kuǎn】资金建设的村级扶贫分布式项目就有130MW之多。
受到新政【zhèng】的影【yǐng】响，光【guāng】伏的未来【lái】充满不确定性，风险【xiǎn】也增大。从【cóng】市场【chǎng】来看【kàn】，投【tóu】资【zī】资金部分出逃，中小投资【zī】企业纷【fēn】纷离场【chǎng】，对光伏【fú】行业的投资积极性显著下降【jiàng】。其中，平台型投资公司受影响最大，因其【qí】投资了许【xǔ】多【duō】为抢在【zài】630补贴降【jiàng】低【dī】节点【diǎn】前【qián】进场开始施工的项目,“531新政”的下发令此类公司感到措手不【bú】及，投资项目陷入进退两难的【de】境地。
目前【qián】平均【jun1】来看，光伏各个【gè】环节在当前成【chéng】本【běn】降低20%左右即可实现平价上网。若国【guó】家继【jì】续提供补贴支持，实【shí】现平价【jià】上网【wǎng】并不需要很长【zhǎng】的【de】时间。可【kě】以期待，在未【wèi】来9-21年内，光伏【fú】所有新增项目都可以实现【xiàn】发电侧平价上网，但平价上网面临的障【zhàng】碍不仅仅来自于技术和成【chéng】本，体【tǐ】制的纠缠更是无法【fǎ】逾越【yuè】的障碍。平【píng】价上网项目的基础是【shì】全部能并网消纳【nà】，或者全额卖给电网企业，或者全额【é】就近消纳。“自发自用、就近消纳”作【zuò】为优先选项，首先要找【zhǎo】到好【hǎo】的用【yòng】户，且在单【dān】一用户无法消纳电量的同时【shí】，能够允许【xǔ】对第二、第三【sān】用户【hù】进行供电，结【jié】算【suàn】时需要当地【dì】电网提【tí】供服【fú】务。
新政的颁布和【hé】实施尽管【guǎn】能够刺【cì】激行业进行技术【shù】创【chuàng】新【xīn】，继续降低成【chéng】本【běn】，向无补贴模【mó】式【shì】进发，但由【yóu】于其下发【fā】稍过【guò】于仓促，配套政策尚需时【shí】日完【wán】善并落地，众多成本稍微【wēi】劣【liè】势及创新中的企业必定难以存活。在行【háng】业洗牌【pái】，大浪淘沙后【hòu】留下的【de】只【zhī】是技术创新能力强，成本优势明显、拥有出色的技术储备与雄厚资产实力的少【shǎo】数龙头。但是，任何【hé】好政策的【de】出台不【bú】是【shì】为了少数企业【yè】的胜出，而是【shì】应该【gāi】照顾多数【shù】企业，淘汰少数的落后产【chǎn】能，避免行业过山车似的【de】大起【qǐ】大落。
光伏政策之目标
光伏行业被赋予了很多的责任，如绿色生态、清洁供暖、光伏扶贫、能【néng】源【yuán】普及、各种“光伏+”应用场景、光伏【fú】企业携手“走出去”、提升国际竞【jìng】争力【lì】、推动全球能源转型等【děng】。光伏【fú】行业承载【zǎi】的责任重大，必须长期可持续发【fā】展，毋庸置【zhì】疑。
光伏及新能源后续政策【cè】，既【jì】需要解【jiě】决当前面临的棘手【shǒu】问题，又需【xū】要明确目标，将解决问题【tí】列入近期政策目【mù】标【biāo】中去。
首要目标是彻底解决补贴拖欠问题【tí】，不应拿国家和中【zhōng】央【yāng】政【zhèng】府信用做担【dān】保。世界各国，无论【lùn】发达【dá】国家【jiā】还是发展【zhǎn】中国家，新能源发展的补贴金额【é】有【yǒu】多有少，但【dàn】补贴拖欠只【zhī】在我国出现，而且越欠越多。一方面，会增加企业的应收账款、财务成【chéng】本和【hé】投【tóu】资的不确定性【xìng】，严重影响企业的生存和【hé】发展;另一方面【miàn】，长期补贴不到位，将透【tòu】支中央政【zhèng】府【fǔ】的信用，让【ràng】中【zhōng】央政【zhèng】策和【hé】新能源发展的信心蒙上阴【yīn】影。
次要目标是彻底改变【biàn】补贴机【jī】制，从计划经济模【mó】式下的【de】分规模分指标，改【gǎi】为市场机【jī】制下的竞价补贴。世界【jiè】各国新能源【yuán】补贴机【jī】制大同小异【yì】，大多通【tōng】过招标【biāo】，在基本条件满足的【de】前提下，竞价【jià】低者得之。
我国新【xīn】能源发展，沿用了传统计【jì】划经济方【fāng】法，定下年度规模【mó】大【dà】盘子后，按区块一层层切蛋糕，分【fèn】指标。一【yī】方面【miàn】，各地【dì】区为争取更大的蛋糕，不惜向【xiàng】上【shàng】一层【céng】机构【gòu】公关【guān】，就可能滋生寻租【zū】导致腐【fǔ】败;另一【yī】方【fāng】面，企业为获得指标，不惜动用各【gè】方面资【zī】源，公关核心官员以【yǐ】拿到指标。新能源指标体系下，“指标”有【yǒu】了市场，“指【zhǐ】标”成了商【shāng】品，“指标”泛滥随行就市。
权力分配指标，指标有【yǒu】价【jià】格，分配【pèi】指【zhǐ】标的权力就有了【le】价【jià】格，这【zhè】进一步扩大寻租空间。沿【yán】用【yòng】市场体系【xì】下的补贴机制，才【cái】能杜绝【jué】寻租机会，真正保护各级干【gàn】部。
再【zài】次目标是有利于鼓励多元竞争、技术【shù】创新、降低成本【běn】，由市场去淘汰【tài】落【luò】实产能，而不是【shì】“急刹车【chē】”的政策【cè】逼一些企【qǐ】业离场【chǎng】。政【zhèng】策逼一【yī】些企业退【tuì】出【chū】市场，会激发企业对多变政策的不【bú】满，继而对政府的不信【xìn】任，甚至滋生厌【yàn】恶【è】心态。在政策环【huán】境稳定的条件下，由【yóu】于技术落后，成本偏高，从【cóng】竞争中淘汰【tài】出局，就无【wú】法怨天尤人。
最后，新能源【yuán】政策应该【gāi】相对稳定，给企业稳定的预期，不应该不【bú】断【duàn】推出新政策。新政【zhèng】策不【bú】断出【chū】台，甚至以政【zhèng】策创新的名义，这【zhè】将【jiāng】导致企业对【duì】未来【lái】失去判断，企业难【nán】以做出优化的决策和选择【zé】。
三条建议，解决根本问题
面对补贴资金缺口大【dà】、电【diàn】网消纳存在瓶颈【jǐng】的【de】硬约束条件，为了尽快实现光伏【fú】平稳地过【guò】渡【dù】到无补贴【tiē】模式，根据以【yǐ】上光伏政策之【zhī】目标导【dǎo】向，光伏以【yǐ】及新能【néng】源整体是否有【yǒu】更好的政策选项和安排，我【wǒ】们提出如下政策建议。
注：模型【xíng】中，如果19年【nián】及以【yǐ】后新增电站全部采用“竞【jìng】补”规【guī】则，各年“竞补”预算也从可再生【shēng】能【néng】源【yuán】电【diàn】费附加中拨付(图中标蓝区域);剩余的电费附加额度【dù】(图中【zhōng】绿色虚线组成的区域)用【yòng】于偿还【hái】累计【jì】缺口(红线区域);模型建议自2019年起，存量【liàng】电【diàn】站的补贴(紫色大【dà】框内【nèi】区域【yù】)由【yóu】“绿证+强制配合”解【jiě】决。另，再次说明，图中【zhōng】数【shù】据【jù】仅作为趋势参【cān】考。
对现有集中式【shì】(领【lǐng】跑者和地面【miàn】)及分布式的【de】规模指【zhǐ】标、分配方式及【jí】竞价模式，转变思路，改为根据【jù】可能的预【yù】算，量入而出，分配补贴金额【é】，各省在补贴金额内由电站【zhàn】投资【zī】企业“竞补”。如果【guǒ】国家没【méi】有其他财【cái】政【zhèng】资金来源，仍可从可再生【shēng】能源电费附加总【zǒng】额中提【tí】取(参见图三【sān】)。
国家对【duì】新增电【diàn】站年度【dù】总补【bǔ】贴预算规模，可【kě】根据上【shàng】年度【dù】各省【shěng】装机规模、潜力、并网容量和消【xiāo】纳等情况【kuàng】，将总补贴预算按块块切蛋糕，各【gè】省根据国家的切块及【jí】省内【nèi】配【pèi】套补【bǔ】贴，由省内光【guāng】伏电站投资企业竞争电价【jià】补【bǔ】贴。在满足电站建设和并网消纳基础【chǔ】标【biāo】准【zhǔn】的前提下【xià】，将补贴优先分【fèn】配给度电【diàn】所【suǒ】需补贴低的企业，从最低排【pái】序【xù】直至省内预算用完，确保补贴到位，不再有【yǒu】任何拖欠。
显然，无需补贴的【de】企【qǐ】业【yè】始【shǐ】终能最先备案，不【bú】限制其规模。度电竞补【bǔ】低的企业【yè】将以更【gèng】高的概【gài】率获得补贴并备案，从而，有限的【de】补贴【tiē】预算【suàn】可以建设最大规模【mó】的电站，实【shí】现规模及效益最大化。
如【rú】此推行，一方面可将市场中建设成本【běn】高、资本【běn】实力弱、管理能力差的【de】企业淘汰【tài】出局，竞争力强【qiáng】的企业才【cái】能最终【zhōng】获胜;另一方面，各级政府相【xiàng】关机构不再纠缠于分配【pèi】指标，寻租机会【huì】消失。竞【jìng】补低者得之，公开【kāi】透明，童叟无【wú】欺【qī】。找市长没用，竞【jìng】补低【dī】才有【yǒu】希望【wàng】。
省内补贴【tiē】预算亦可【kě】分成地面和分布式补贴预算两个【gè】部【bù】分。考虑分布式项目度电成【chéng】本【běn】稍【shāo】高，更需要【yào】补贴推动【dòng】发展，但补贴的方式可以【yǐ】相同，即【jí】竞补低的优先获得【dé】备【bèi】案和补贴，而无需补贴的始终最【zuì】先备【bèi】案。
分布式光伏无需额【é】外的土地，有【yǒu】利【lì】于屋顶资【zī】源【yuán】及空间的多重利【lì】用【yòng】，应鼓励【lì】发展。政策层【céng】面应【yīng】积【jī】极推广分布【bù】式市场化交易，扫除政策和体制障碍。
风电包【bāo】括海上风电、光热、生物质【zhì】发电等都【dōu】可【kě】沿用这一机制【zhì】，有【yǒu】利于技术领先、成本【běn】较【jiào】低、管【guǎn】理高效的企业在【zài】市场上占先。无指标可分，“指标”市场消失【shī】，权力无【wú】需关进笼【lóng】子中。
有人担心，这是【shì】否会【huì】引起【qǐ】新一轮的恶【è】性竞争?一是从企业角度，企业自【zì】负盈亏，应该相信企业会理性决策;二【èr】是从政【zhèng】府角度，可限定企【qǐ】业【yè】准入条件，设【shè】一【yī】定【dìng】的【de】门槛，如资本金等;三是从监【jiān】管角度，如【rú】果竞补成功后备案【àn】项目未能按时【shí】建设完成，企业将进入失信名单，限制其以【yǐ】后参【cān】与竞补。
所以，只要政【zhèng】策设计【jì】得【dé】当，短期偶尔【ěr】的恶性竞争可能会【huì】存在;长期来看【kàn】，新增电站【zhàn】投资，一定由【yóu】成本管控好，技术水【shuǐ】平高、资金实力【lì】强的企业【yè】主导。企业会【huì】寻找光【guāng】照【zhào】条件好、就【jiù】近消纳易、屋顶【dǐng】或土地租金廉、地【dì】方税【shuì】金少、供应性价【jià】高、资金成本低、营商环境佳的地【dì】方进行选择和投资。考虑投【tóu】资企业竞【jìng】争压力大、利润微薄，地方政府为了能源转型、绿色生【shēng】态【tài】和税【shuì】收增【zēng】加，应该会和投【tóu】资【zī】企业联手，帮助企业控制成本，而不至【zhì】于中途变卦，一旦电站建成，随意增加各种【zhǒng】税费【fèi】和租金。
至2017年【nián】12月【yuè】底，全国存量光伏发电【diàn】装机规模已超过130GW，这些电【diàn】站还需要连续补贴9-21年。随着电站建【jiàn】设每年的叠加，每年补贴的总【zǒng】额【é】也在累积【jī】，预估【gū】20年后才到补贴的峰值(参见图二的补贴缺口)。在【zài】每年收取【qǔ】的可【kě】再生能源电费附【fù】加金额增【zēng】长缓慢的情况下【xià】(参加图二的蓝色虚线)，补贴【tiē】欠【qiàn】账【zhàng】越【yuè】来越多，包袱【fú】越来越【yuè】重。“531新政”只是稍【shāo】微减轻【qīng】，不治标更不治本【běn】(参【cān】见图二中新政减【jiǎn】少【shǎo】的补贴金【jīn】额)。解决【jué】存量电站的补贴，可行的办法只有推行电力绿色证书及火电企业新能【néng】源强制配额相结合，化解补贴资【zī】金捉【zhuō】襟【jīn】见肘之窘境(参见【jiàn】图三【sān】)。
绿证市场比【bǐ】起碳【tàn】市场更【gèng】具现实【shí】性和可操【cāo】作性，与火电企业强制性的可再生能【néng】源配额配合，存量【liàng】光伏电站企业通【tōng】过出售电力【lì】绿【lǜ】色证书得到收入，全面替代国家【jiā】承诺【nuò】但需漫长等待【dài】的补【bǔ】贴。
目前【qián】已进行的绿证【zhèng】市场交易【yì】中存在【zài】两大问题，一是【shì】尚未强制【zhì】实行可再生能源的配额制，完【wán】全依【yī】靠企业的环【huán】保意识、责任意识，其象征意义大于实际意义，绿证市场很难有所发展。三部【bù】委【wěi】已提出将在2018年适时启动【dòng】绿证配额及强制交易【yì】，进【jìn】一步完善【shàn】绿【lǜ】证交易机制。就目前【qián】新能【néng】源【yuán】补贴【tiē】缺口巨【jù】大的约束下，应当及早启动“两【liǎng】政”叠加。二是风电【diàn】、光伏绿证认【rèn】购【gòu】比例严【yán】重失调【diào】，光伏【fú】绿证竞争【zhēng】力【lì】差，许多光伏企业不愿【yuàn】意降低对价，导致销售量远低于风电绿证【zhèng】。
在 “531新政”下，光伏企业应当把【bǎ】握好绿证的【de】机会，平衡价格与绿证销售数量之间的关系，取代补贴需【xū】求。在将来绿【lǜ】证强【qiáng】制【zhì】规范【fàn】中，在配额里【lǐ】对风电和光伏【fú】分【fèn】别设定【dìng】比例【lì】，增加光伏绿证的【de】销售。
国【guó】际【jì】上，绿证交易已成【chéng】为一套【tào】成熟的、灵【líng】活的清洁能源市场【chǎng】机【jī】制，它不仅可【kě】以通【tōng】过【guò】对发电企【qǐ】业进【jìn】行配额考核，还可以考核【hé】售电企业的【de】绿色电【diàn】力出售情况，由市场化机【jī】制将补贴压力转移给【gěi】煤发电【diàn】企业及用电终【zhōng】端。需要明确【què】的是，可再生能源配额【é】及绿色【sè】证书应该也必须直接量化给发电【diàn】企业，如果按“块块”分【fèn】配，企图通过各级政府的行政手段，可【kě】能既扭【niǔ】曲交易市场，又滋生寻租机【jī】会。
有人怀疑，是否会大幅增加火【huǒ】电企业的转型成本【běn】，并最【zuì】终由消费者买单?根据现有【yǒu】风电、光伏、光【guāng】热【rè】、生物质等【děng】新能源发电【diàn】补贴的存量规模，每年预计需要【yào】1000-1200亿元【yuán】的补贴，这一补【bǔ】贴规模转嫁【jià】到绿【lǜ】证【zhèng】交易，确【què】实会增加火电【diàn】企业成【chéng】本【běn】，但由于价格传【chuán】导机制【zhì】不灵，转嫁到消费者身上去的【de】比例较小【xiǎo】。
在新一轮的煤【méi】炭“去产能”过程【chéng】中，煤【méi】炭【tàn】价格上【shàng】涨，火电企业发电成本急剧上升，同时火电【diàn】机组发电小时【shí】并没有同【tóng】比例上【shàng】升，增加部分也可能因为电力直接交【jiāo】易，利润收窄，火【huǒ】电行业【yè】整体利润【rùn】下滑，甚至再度【dù】亏损【sǔn】。在这样【yàng】的背【bèi】景下，强制配额及绿证交易一【yī】定会受到新能源规模配比【bǐ】比较低【dī】的火电集团的抵制，征求【qiú】意见【jiàn】稿通过的难度【dù】比较大。
是否有有效的【de】解决办法【fǎ】?在电力市场尚未完全放开，价格传【chuán】导机制不畅的现实下，建议在煤炭【tàn】“去【qù】产能”中【zhōng】，放宽煤炭规模，推动煤炭价格【gé】下滑，降低火电企业发【fā】电成【chéng】本，这【zhè】足以【yǐ】弥补强制配额与绿证【zhèng】交易带【dài】来的成【chéng】本上升，将存量可再【zài】生【shēng】能源补贴的压力转移到煤【méi】炭【tàn】行业，同【tóng】时【shí】有利于促进【jìn】火电【diàn】企业逐步【bù】淘汰老旧机组，投资【zī】更多的新能【néng】源项【xiàng】目。
通过配比【bǐ】的绿色证书销【xiāo】售收入取代【dài】国家【jiā】承【chéng】诺的补贴，光伏电站【zhàn】投资企业是否会抵【dǐ】制?一方面，电站投【tóu】资的模型是按照国【guó】家【jiā】承【chéng】诺的补贴金额测算的，但久拖难以到位的补贴、财务成本【běn】的增加以及融【róng】资难【nán】度加【jiā】大带来的窘【jiǒng】境已经让不少电站企【qǐ】业难以【yǐ】为继;另一方【fāng】面，国家可以【yǐ】设计好【hǎo】配额规模，以影响绿色证书的交易价格，让电【diàn】站企【qǐ】业绿色证书【shū】销售收入接近于承【chéng】诺的补贴金额。
关键是，绿色证书【shū】的销【xiāo】售收入可以【yǐ】即刻进账。在绿【lǜ】色证书期货市场【chǎng】机制下，电【diàn】站企业【yè】甚至【zhì】可以提前卖出以提早【zǎo】获【huò】取收入。在电【diàn】站企【qǐ】业绿色证书【shū】销售【shòu】的平均收入接近承【chéng】诺补贴金额的【de】情况下，通【tōng】过绿色证书替代补贴应该不【bú】会收到电站企业的反对和抵制。
预计到2017年【nián】底【dǐ】，存【cún】量新能源电站尚有1500亿左右的补贴【tiē】欠款，有些长达4年之【zhī】久，广大新能源投【tóu】资企业面临现金流困难和经营压力。而现【xiàn】有【yǒu】可再【zài】生能源电费附加预【yù】计的收入，每【měi】年预【yù】计可征收800亿元以【yǐ】上，并逐【zhú】年增加，也【yě】就是说【shuō】，财【cái】政收取的这部分电费附加可以在3年左右【yòu】全部【bù】解决历史遗留下来的欠补(参见图【tú】三)。三【sān】年后收【shōu】取的电【diàn】费【fèi】附加，可以用于【yú】追加新增电站的【de】补贴总【zǒng】额，促进【jìn】新能源【yuán】行业【yè】高效率发展和【hé】能源转型。
采取补贴预算制，衔接政策
总体【tǐ】而言，“531新政”出台稍急，让企业和【hé】行业【yè】无所【suǒ】适从。虽然在一定程度上【shàng】缓和并网消纳难、补贴欠【qiàn】款太多等问题，但对行业的影响是【shì】弊大于利的【de】。9-21，国【guó】家发【fā】改委【wěi】价格司表态，已经备【bèi】案的项目【mù】仍然执行“630”期限，时间点上有所缓解;另【lìng】外，与光伏企业负责人座谈会后，国家能源【yuán】局【jú】高层表态，将大【dà】力推进分布式市场化交易，推动减轻企业负担，抓【zhuā】紧可再【zài】生能【néng】源电力配额【é】制度的落地实施，多措【cuò】并【bìng】举扩大消纳【nà】等，但【dàn】既没【méi】有时间点又没【méi】有目标指标【biāo】，也没有任何保证，对【duì】光伏【fú】企【qǐ】业而言，感觉是远水解不了【le】近【jìn】渴【kě】。
我们认为，根本解决问题【tí】的途【tú】径是，走出【chū】传统【tǒng】计划【huá】经济分指【zhǐ】标控规模的【de】模式，根据财力可能，量入【rù】为出，采【cǎi】取补贴【tiē】预算制，由电站【zhàn】投资企业定期竞补【bǔ】，度电补贴竞低者得之，如此游戏规则【zé】重新调整，可以在预【yù】算硬约束下【xià】，建设最大可能规【guī】模的光伏电站。竞补【bǔ】规则【zé】及排序【xù】，让光伏电站补【bǔ】贴及备【bèi】案置于阳光下，从【cóng】机制上消除【chú】了任【rèn】何形式的指标交易和寻【xún】租，解决新增【zēng】电【diàn】站种种问题。
通过绿【lǜ】色证书市场交易及可再【zài】生能源强【qiáng】制配额可【kě】解决存量【liàng】电站二十【shí】年期内年年不【bú】断的越来越【yuè】重的补贴，高层需【xū】痛【tòng】下决心，排除干扰，确【què】保在【zài】2018年年内推出“两政”政策【cè】。
现有约1500多亿的新能源欠补，可再生能源【yuán】电费附加的收入可以【yǐ】在【zài】3年左【zuǒ】右全部清算完成。3年后【hòu】，新【xīn】能源行业即可步入无补贴【tiē】欠【qiàn】账、及时【shí】补【bǔ】贴【tiē】时代。新技术新模式、低成本【běn】高效率企业【yè】将不断涌现，分规模【mó】及分指标【biāo】腐败被分补贴金额替代，新能【néng】源企业将【jiāng】进入【rù】良性持续【xù】发【fā】展【zhǎn】轨道。
光伏行【háng】业，包括整个新能源行业，同时面临并网消纳难的问题。各地都存在弃光弃风弃水现象，西【xī】北、华【huá】北和东北地区【qū】比较严重。如【rú】果并网消纳【nà】问题【tí】没有很【hěn】好的解决【jué】，仅仅解决了补【bǔ】贴机制，大规【guī】模【mó】发展可再生能源的动力和愿【yuàn】望仍然会落空。就并网消纳制约【yuē】问题，参考【kǎo】发达【dá】国家的经【jīng】验，我们认为扭转现状就【jiù】要【yào】改变机制，改变了机制，问题【tí】不【bú】难解决，我【wǒ】们将在下一篇文章【zhāng】中【zhōng】专门讨论解决【jué】方【fāng】案。
光【guāng】伏【fú】行业发展的目标是【shì】清【qīng】晰的，约束【shù】条件越【yuè】来越【yuè】苛刻，未【wèi】来大有【yǒu】可能越【yuè】来越被动。产业政策的设计应该走出传统【tǒng】计划经济的窠臼【jiù】，学习其【qí】他国家的机制和经验，量入【rù】为出，发挥市场【chǎng】机制基础作用【yòng】，可以标【biāo】本兼治现有的约束条【tiáo】件和制约障碍【ài】，推动光伏【fú】企业健康稳健的发展，以实现行业【yè】目标,进一步推动【dòng】能源转【zhuǎn】型。
