一、“十年磨一剑”的可再生能源配额制
我【wǒ】国可再生能源电力配【pèi】额制于2009年被正式提出【chū】，此【cǐ】后经多次公开征集意见，却始终缺乏关键的“临门一脚【jiǎo】”。配额制【zhì】落地之难，很大【dà】程度在于【yú】相关利【lì】益方的博【bó】弈：地【dì】方与中央之间存【cún】在博弈，各地政府希望【wàng】国家给的考【kǎo】核指【zhǐ】标越低越好【hǎo】，因【yīn】为推行配【pèi】额制实【shí】施【shī】过程中需要耗【hào】费更多的成本。
配【pèi】额制【zhì】施行【háng】的三【sān】大难点【diǎn】：一是覆盖范围【wéi】广。可【kě】再生能源电力配额【é】制度【dù】包含可再生能源【yuán】电力【lì】发、输、配、用各个环【huán】节;二是配额义务主体数量众【zhòng】多【duō】。各类售电公司(包括【kuò】电网公司售电部门)及【jí】所有【yǒu】电力消【xiāo】费者等【děng】多个群【qún】体需共同履行配额义务，各省级政府也【yě】要承担【dān】本区【qū】域配额的落实责任，电网企业同样要承担经【jīng】营区配额组织实施责【zé】任;三是政策目标【biāo】需要攻【gōng】坚【jiān】克难。
用配额制解决消纳和补贴资金不足【zú】问题仍【réng】需配合绿证相关【guān】政策。两者可【kě】谓相辅相成【chéng】，缺一不【bú】可【kě】。考核责任主体可【kě】通过购买证书完成配【pèi】额【é】考核义务，也【yě】可【kě】通过建立自【zì】发自【zì】用的新能源发【fā】电【diàn】项目完成配额考核义务。用绿证【zhèng】交易的【de】款项可以部分替代补贴资金，最大的【de】好处就【jiù】是减轻可再生能源发展基金资金【jīn】支出压力，由【yóu】各【gè】类【lèi】市场主体根据能【néng】源转型的要【yào】求自【zì】发地进行利【lì】益分配。
二、三轮征求意见稿的演变
(一) 《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》第一版
第一版办法已初【chū】具雏形，整【zhěng】个办法分为总则、配额制定、配额实【shí】施、可再生能源电【diàn】力证【zhèng】书、监督考核以及附则六个章节，分两级指【zhǐ】标(总【zǒng】量配额【é】及非水电【diàn】配【pèi】额)对各省级行政区域全社会用电量规定最【zuì】低的可【kě】再生能源电力配【pèi】额指标，并进行【háng】监【jiān】测、评【píng】估和考核【hé】。第一版【bǎn】亦初步制【zhì】定了各省级行政区【qū】域2018/2020年【nián】的【de】两级指标具体【tǐ】值。
(二) 《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》第二版
和第一版结构【gòu】一致(除将第四章可再生能源电力【lì】证书章节修改为绿【lǜ】证【zhèng】交易)，第二版在第一版【bǎn】的基础上做了很【hěn】多补充和【hé】细化，对六【liù】类【lèi】承担可再生能源配额义【yì】务【wù】主体进行了【le】定义，对配额实【shí】施方案的内【nèi】容和制定进行了【le】细【xì】化，对各最为关键的是对绿【lǜ】证部分进行了细化，对绿证【zhèng】的核【hé】发、交易、转移【yí】等各【gè】环节办法【fǎ】进行了规范【fàn】，两级指标监管办【bàn】法【fǎ】不变【biàn】。
与第一版相比【bǐ】，各省级行政区域的两级指标配【pèi】额进【jìn】行了一【yī】定【dìng】调整，取消了【le】对西藏【cáng】的考核。其他【tā】省级行政区域2018年指标：11个省【shěng】份上【shàng】调，6个【gè】省【shěng】份下调，其中调整幅度较大(绝对值超过【guò】1%)的为内蒙(13%上调至18%)、云南【nán】(10%上调至【zhì】12%)、新疆(14.5%上调至【zhì】16%)、吉林【lín】(16.5%下调至15%)、安徽(11.5%下【xià】调至10%)。其【qí】他省级行政区域2020年【nián】指标:16个省份上调，9个【gè】省份下调【diào】，其中调整【zhěng】幅度较大【dà】(绝对【duì】值超过2%)的为【wéi】内蒙(13%上调【diào】至【zhì】18%)、甘肃(15%上调为20%)、新疆(14.5%上调至21%)、河南(13.5%下调至【zhì】11%)、吉林【lín】(20%下调至17%)。具体数值调整见下图：
图1：第二版征求意见稿【gǎo】各省级行【háng】政区域2018及2020年非水目标【biāo】值【zhí】变动情况
经第【dì】二版【bǎn】调整后，对【duì】比各省市2016及2017年【nián】非水可再生能【néng】源实际消【xiāo】纳比例来看，即【jí】使不考虑可能的新增跨省(区)消纳途径，全【quán】国绝大部分地区都能够完【wán】成2018年的非水【shuǐ】可再生能源配额【é】指【zhǐ】标。省内绿【lǜ】证供应充【chōng】足的【de】前提下，各类配额主体实【shí】际交易【yì】绿证的价格【gé】很可能处于较低水【shuǐ】平。
而配额缺【quē】口相对最大的【de】甘肃、青海两个省份【fèn】恰【qià】好处于风电【diàn】光伏【fú】资源最【zuì】丰富【fù】的地区【qū】，本地风电光伏装机容量以及【jí】利【lì】用小时数的【de】提【tí】高【gāo】将保障绿电供【gòng】应的持续增长，绿【lǜ】证本地交易价格也不太可能处于高位。
对比各省市2016及【jí】2017年非水可【kě】再生能源实际消【xiāo】纳比例来看，2020年非水配额指标的完成则有一定压力【lì】，2020年省级配额相【xiàng】对2018年【nián】绝对值最高【gāo】增幅【fú】达到了8.5%(湖南省2018年、2020年配【pèi】额分别为【wéi】9%和 17.5%)，江苏【sū】、安徽、浙江、福建、湖南、北京【jīng】、天津、河北、黑【hēi】龙江、甘肃、青海等省【shěng】份【fèn】完成【chéng】目标均【jun1】有一定压【yā】力。而各地区配额【é】达标压力的差【chà】异也是推动跨省(区)消纳【nà】绿色电力的重【chóng】要【yào】动【dòng】力;除了【le】直接提高装机容量和【hé】利用小时【shí】数，跨省【shěng】(区)交易将是各地，特别是用【yòng】电需求密集而【ér】可再生能源资源有限地区达到【dào】配额指标的重【chóng】要途径。东部省份【fèn】用电量【liàng】大，靠自身【shēn】新能源装机【jī】完成配额制的目【mù】标难度较【jiào】大，必然要从可再生能源电力富余省份购买。
图【tú】2：第二版征求【qiú】意见【jiàn】稿各省级行政【zhèng】区域非水可再生能源【yuán】实际【jì】消费【fèi】比例与2018/2020目标对比
(三) 《关于实行可再生能源电力配额制的通知》(第三版)
第【dì】三版的征求意见标【biāo】题已换成《通知》，且征求【qiú】意见的窗【chuāng】口【kǒu】期也大大缩短，可以推测的是，此【cǐ】前两轮【lún】征求意见已经过各相关部委及单位广泛的讨论和协商【shāng】，并初步达成共识【shí】。2018年各地区配额完成情况不进行考【kǎo】核【hé】，随【suí】通【tōng】知下达的2018年【nián】配额指标用于【yú】各地区自【zì】我核查【chá】，自【zì】9-21起正式【shì】进【jìn】行配额考核【hé】，2019年度【dù】配额指标将于2019年第一季度【dù】另【lìng】行【háng】发布。
从内容上来看，第三版有如下几点大的调整：
将【jiāng】绿证交易章节进行了【le】高度概括和删减，关于【yú】此变化有两种【zhǒng】推测：一是，绿【lǜ】证将与可再生能源电力【lì】交【jiāo】易【yì】相结合，不再【zài】进行单独定价和市场化交【jiāo】易;二是，或【huò】将额外出台配套【tào】绿证交易细则。将【jiāng】可再生能源电【diàn】力配【pèi】额【é】指标确定和配额【é】完成量核算【suàn】方法作为配套文件一同【tóng】发布，而非第二版的【de】一个章节【jiē】。(个人倾向于【yú】第二【èr】种理解，更利于【yú】办【bàn】法的【de】执行)
未见具体惩罚【fá】措施(第二【èr】版中明确了罚款【kuǎn】的核算办【bàn】法)，仅提到【dào】两点，一【yī】是“承担配额义务的市【shì】场主体参与电力市场【chǎng】交【jiāo】易【yì】时，应向电力交易机构【gòu】作出【chū】履行可再生能源电力配额义务的承诺”;二是“各省级能源主管部门【mén】会【huì】同【tóng】电力运行管理部门【mén】负责督促未履行【háng】配额义务的电【diàn】力市【shì】场主【zhǔ】体限【xiàn】期整改【gǎi】，对未按期完成整改的市场【chǎng】主【zhǔ】体依【yī】法【fǎ】依规予以【yǐ】处罚，将其列【liè】入不良信用记录，予【yǔ】以【yǐ】联合【hé】惩戒。”
设【shè】置“约束性指标”与“激励性指标”，对【duì】各省级行政【zhèng】区域规定的应达到的最【zuì】低【dī】可再生能源比重【chóng】指【zhǐ】标为约束性指标，按超过约束性指标10%确【què】定激励性指标。“对于实际完成配【pèi】额超过【guò】本【běn】区域激励性【xìng】配【pèi】额指标的省级行政区域，超出激励性配额【é】指标【biāo】部分的【de】可再生【shēng】能源消费量【liàng】不【bú】纳入该【gāi】地【dì】区能【néng】耗【hào】“双控”考核”。
从各省市指标设【shè】定值来【lái】看，第三【sān】版进一步对第二【èr】版中的指【zhǐ】标【biāo】设定进行【háng】了调整【zhěng】，此【cǐ】次调整【zhěng】，幅度远低于第二【èr】版的调整幅度。总【zǒng】体来看，2018年的约束性指标被进【jìn】一步【bù】下调(微调，多为【wéi】0.5%)，而2020年约【yuē】束性指【zhǐ】标也进行了一定程度的下调。
第三版修改大幅【fú】降低了湖南【nán】的2020指标，对江苏、安徽【huī】等省份也有温和【hé】的【de】降低，但总【zǒng】体【tǐ】而言【yán】，完成配【pèi】额尚有压力的省份为【wéi】：江苏、浙江【jiāng】、安徽、山东、湖南;而云南、贵州【zhōu】、四川等西南省【shěng】份【fèn】甚至【zhì】可以通过出售富余可再【zài】生能源而获得【dé】电力交易【yì】市场的一定溢价。
图【tú】2：第三版征求意见稿【gǎo】各省级行政区【qū】域【yù】非水可再生能【néng】源实际消费比例与2018/2020约【yuē】束性指标【biāo】对比【bǐ】
三、对本轮(第三轮)征求意见稿的相关理解
第三版征求【qiú】意【yì】见稿【gǎo】发布之初【chū】，意见【jiàn】褒贬不一，有人赞此【cǐ】版本【běn】可操作性更强(因【yīn】内容更加简明扼要)，也【yě】有认【rèn】为惩戒力【lì】度明显降低【dī】的【de】(未见【jiàn】具体惩罚金【jīn】核算办法，仅提到对此【cǐ】类义务主体“列入不良信【xìn】用记录，予【yǔ】以联合惩戒”)。
纵【zòng】观【guān】三【sān】版征求意见稿，抛开各方利【lì】益博【bó】弈所带来的修订不说，总体【tǐ】趋势是将原本的《办法》雏形进行【háng】了一步步的丰富和细化，并尝试【shì】出台更具落地性的指导意见，但【dàn】考虑到绿证【zhèng】交易【yì】的复杂性，暂未体现【xiàn】在第三版的【de】征求意【yì】见【jiàn】稿中【zhōng】，同时【shí】也未体【tǐ】现具【jù】体的配额未达标惩【chéng】戒【jiè】方式。
可再生能源配额制【zhì】的实【shí】施和电力体制改革有共通之处：二【èr】者均改【gǎi】变了行业的惯性逻辑，也势【shì】必将改【gǎi】变【biàn】许多既有规【guī】则。回顾【gù】电力体制改革这【zhè】些年的纵深推进【jìn】，从【cóng】电改9号文及配套文【wén】件【jiàn】的逐一【yī】颁布和【hé】丰富，到各试点的有序推进，我们已经看到其改革的深度和广度的同【tóng】步【bù】推进。私以为【wéi】，第三【sān】版征【zhēng】求意【yì】见稿中暂未体现的内【nèi】容，并【bìng】不代表没有，更【gèng】不代表“十年【nián】磨一剑”的配额【é】制将沦为鸡肋。第三【sān】版【bǎn】的【de】内【nèi】容修订，可以认为是对【duì】前【qián】期工作【zuò】的固化，而后续发展仍【réng】需要各【gè】方同力继续推进。毕【bì】竟，新能源产业发展的长治久安需【xū】要两条腿走【zǒu】路：一【yī】、还原【yuán】电力的商品属性【xìng】，不断打磨自【zì】身的市【shì】场竞争力;二是需【xū】要政策及【jí】管理办法的正确引导和保障。我们期待绿证交【jiāo】易细【xì】则【zé】以【yǐ】及监督和【hé】考【kǎo】核作为后【hòu】续的配套文件陆续发布【bù】。
