该期待源于一项关于新能源电力强制性消费的政策。
9-21，国家【jiā】发改委、国家能【néng】源局联合下【xià】发【fā】《关于实行可再生能源电力配额制的通知》(征求意见稿)(以下简称《通【tōng】知》)。根据这一《通知》，自9-21起对电力【lì】消费设定可再生能源【yuán】配额，按省级行政区域确定【dìng】配额指标，省级【jí】人民政府承担配【pèi】额落【luò】实责【zé】任【rèn】，售电企【qǐ】业【yè】和【hé】电【diàn】力用户则共同承【chéng】担配额【é】义务。
包括【kuò】英利、阿特【tè】斯等企业均看好这【zhè】一制度的长【zhǎng】期利好。但他们同时认为，对于期盼已久的配额制，最终【zhōng】实施效果如【rú】何，还有【yǒu】待现【xiàn】实的考验【yàn】。可以肯定的是【shì】，前路挑战不【bú】少，但也需要【yào】给【gěi】政策的调【diào】试留【liú】出时间和【hé】空间。
保利【lì】协鑫能源【yuán】控股有限公司副总裁【cái】吕锦标认【rèn】为;“尽【jìn】管政策【cè】的出【chū】台过程【chéng】一波三【sān】折，最后的方案也做了折中的考虑，但在推动电力体【tǐ】制改革深化的前【qián】提下，如【rú】果政策【cè】框架各项设计能落【luò】到实处，这【zhè】一制度有望解决可再【zài】生能【néng】源电力的消纳和补贴【tiē】缺口问题，最终实现产业健康【kāng】、可持【chí】续的发展【zhǎn】。”
国【guó】家发改委能源研究【jiū】所可再生能【néng】源发展中心【xīn】副【fù】主【zhǔ】任陶冶分析说：“配额【é】制的核【hé】心目标是要解决消纳的问题【tí】，通过配额指标的落【luò】实起到【dào】一定作用，并逐步【bù】打破【pò】省际的壁垒。至于可【kě】能出现的问题【tí】，要看下一步交易【yì】机制如何设【shè】定，也就是【shì】说如何通过配额制来间接解决补贴这样的【de】问题【tí】。”
这【zhè】是【shì】一项被称为【wéi】中国最难产【chǎn】的可再生能源政策，前后经历了十年的酝【yùn】酿，中间【jiān】几经波折，直到【dào】最终落地。2018年，“5·31新政”给了【le】光伏行【háng】业一记【jì】重击，进入【rù】下【xià】半【bàn】年行业整【zhěng】体业【yè】绩增速【sù】出现显著【zhe】的下滑，与此同时，光伏补贴的缺口在这一年继续扩大。
补贴缺口
作【zuò】为英利集【jí】团光伏板【bǎn】块总【zǒng】负责人，刘丁【dīng】涛密切关注【zhù】着可再生能源电【diàn】力【lì】配额制的几【jǐ】次修订，直【zhí】到9-21最后一版的出台。“包括我在内的光伏行业【yè】人士一【yī】直在期待着【zhe】它的到来。”9-21，刘【liú】丁涛【tāo】告【gào】诉经济观察报。
在此之前大约两个月，国家【jiā】能源局【jú】下发了一则通知，要【yào】求各省(自治区、直辖【xiá】市)在9-21之前对纳入规划但未建【jiàn】成的【de】新能源【yuán】项目【mù】(风【fēng】电、光伏发电)项目以及需明确是否需要申请补贴的光伏项目进行摸排，英利按照要求将相关项目报到了发改部门。
刘丁涛认为，摸排的【de】主要原因是【shì】中央层面【miàn】需要知【zhī】道新【xīn】能源补贴的【de】缺口【kǒu】有多少，以【yǐ】及还【hái】有多【duō】少的历史遗留问题需要解决。由此【cǐ】，政府希【xī】望【wàng】通过什么样的方式解决补贴的缺口，是通过市场【chǎng】化的【de】方式去解决，还是通过另外【wài】出台相关【guān】政策来解【jiě】决。
英利上报的电站项目中有几处位于河【hé】南省。9-21之前，英利集【jí】团【tuán】在该省投资了三个地【dì】面电站项目，总装【zhuāng】机量为70兆瓦。彼时河南省的政策是“先【xiān】建【jiàn】先得(补贴指标)”，英利的这些项目在建【jiàn】成之后却因种【zhǒng】种外在原因【yīn】没【méi】有获得【dé】指【zhǐ】标，至今【jīn】收到的只是脱硫燃煤标准【zhǔn】价。如果按照10%的年【nián】收益【yì】率【lǜ】，原本10年的回报【bào】期，因【yīn】之延长至20年，甚至是25年。
类似英利这样的电站项【xiàng】目【mù】，仅在【zài】河南省装机量就【jiù】达到了1GW(2017年中【zhōng】国光伏新增总装机【jī】量【liàng】为53GW)的规【guī】模。2018年，英【yīng】利收到了云南、广【guǎng】西【xī】、河北【běi】等几个省(自治区)的光伏补【bǔ】贴，不过这仅【jǐn】是【shì】支付【fù】到2017年3月的补贴【tiē】，自【zì】2017年3月之【zhī】后的补贴依然尚未给到【dào】。这样的【de】现象，并不局限于上述几省，也不是局限于英利一家【jiā】。
今年年初，中国【guó】能源局官【guān】员【yuán】程晨璐在一次发布会上对外透露，根据中国财政【zhèng】部的统计，截至2017年底，光伏电价补贴【tiē】缺【quē】口达到1000亿元。2018年风光【guāng】每年【nián】所需补贴将达到1600亿元。其中光伏一年所需补贴901亿元【yuán】，风电一年所需补贴【tiē】761亿元。2019年风【fēng】光每年所需补贴【tiē】将达到1800亿【yì】元【yuán】，其【qí】中光伏一年【nián】所需补贴【tiē】1022亿元【yuán】，风电一年所需补贴828亿元。2020年风【fēng】光【guāng】补贴缺口将达到4000亿【yì】元【yuán】，其中光伏补贴缺口617亿元，风【fēng】电补贴缺口1380亿元【yuán】。
补贴【tiē】缺口【kǒu】成为光伏行业的【de】一道坎，颁布于年中的光伏“5·31新政”则【zé】像是当【dāng】头一棒，令一【yī】众光伏企业感到措【cuò】手不及，并很快【kuài】在数【shù】据上得以显现。
中【zhōng】国光伏行业协会秘书长王勃华日前对【duì】外透【tòu】露的数据显示，2018年上半年行业【yè】多晶硅【guī】产量增幅为【wéi】24%，但受到【dào】下半年产量的拉低，9-21月【yuè】的增幅则只有8.8%，硅【guī】片、电池片、组【zǔ】件的【de】产量表【biǎo】现出了同【tóng】样的规【guī】律。此外，上半年国内新【xīn】增光【guāng】伏装机量约为24.3GW，同比【bǐ】持平，但【dàn】9-21月的数字却【què】同【tóng】比下【xià】降19.7%之多。王勃华表示：“上半年户用光伏发展【zhǎn】复【fù】苏快【kuài】于预期，但5·31新政【zhèng】之后几乎陷【xiàn】于停滞。”
保【bǎo】利协鑫能源【yuán】控股有【yǒu】限公司副总裁吕【lǚ】锦标向【xiàng】经济观察报介绍，2018年，国内几乎所有电【diàn】力公【gōng】司都减【jiǎn】少了【le】光【guāng】伏的【de】装机量。即便是作为行业龙头的协鑫，也【yě】在【zài】适当缩减光伏发电的计划【huá】。“协【xié】鑫目前拥有【yǒu】700万千瓦的光伏发【fā】电，从可再生能【néng】源配【pèi】额的角度，持有的光伏发电装机【jī】够多了【le】，占用了【le】大量资金。”
这【zhè】样的【de】影响【xiǎng】甚至波【bō】及到了光伏供应【yīng】链的【de】最上游——组【zǔ】件制造商的生产设备供应【yīng】商【shāng】。深圳【zhèn】丰盛装【zhuāng】备股份有限【xiàn】公司CEO王俊潮告诉经济观察报，即便【biàn】是【shì】电池片的生产设备供应商【shāng】也出现了阶段性的困难【nán】：资【zī】金【jīn】紧张、融资困难，死去的企业不在少数。
2018年7月，阿特斯阳光【guāng】电力集团【tuán】董【dǒng】事【shì】长【zhǎng】兼首【shǒu】席执行官瞿【qú】晓铧在黄山举行【háng】的光伏大【dà】会上，就5·31新政之后的变化说，“从产业链来【lái】看，越靠前端，产能过剩越严重，关停的企业也越多。与此同时，布局海外的【de】组件【jiàn】企业比单纯布局国内市场的【de】企【qǐ】业日子【zǐ】会更好过一【yī】些。”他介绍，阿特斯每个月直【zhí】接发货的国家数至少【shǎo】超【chāo】过50个，尽管有些市【shì】场【chǎng】较小【xiǎo】，有【yǒu】些市【shì】场利润【rùn】率不高，但在行业低潮时会展【zhǎn】现出这【zhè】一【yī】战略的【de】稳【wěn】健性。
在刘丁涛等【děng】人看来【lái】，在【zài】这样的关口【kǒu】，出【chū】台配额【é】制对于光伏【fú】行业的提【tí】振作用不言而【ér】喻：从文件的思【sī】路看，通【tōng】过倡导市场化的交易行为【wéi】，来弥补补【bǔ】贴【tiē】的缺口，随着【zhe】补贴的逐渐退出，形成更加良性的竞争氛围。从【cóng】长远来看【kàn】，这一政策将给【gěi】行业形【xíng】带来长期的利好【hǎo】。
阿特斯【sī】相【xiàng】关人士向【xiàng】经济观察报分析认为，如果将配额【é】制作为【wéi】一项长期稳定的政策【cè】予以实施，并确【què】能【néng】提高对可再生【shēng】能源【yuán】的消【xiāo】纳和【hé】利用【yòng】水平，其结【jié】果将有利于行业发展的可预测性，降低政策风险，加【jiā】快可再生能源利用的市【shì】场化进【jìn】程。
从发电端走向用电端
被刘丁【dīng】涛【tāo】等业内人士【shì】殷切盼望的配【pèi】额制，是一项被称为中国【guó】最难产的可再【zài】生能源【yuán】政【zhèng】策【cè】。在国【guó】家发【fā】改【gǎi】委能源研究所可再生能源发【fā】展中心副主任陶冶看来，仅从2018年的三版修订内来【lái】看，政策的主体框架、核心的思想没有发生变化【huà】，但涉【shè】及到“调整层级【jí】”、“简【jiǎn】化【huà】内容”、“完善方式”、“衔接机制”等方【fāng】面的调整【zhěng】。
事实上，早在九年前【qián】，也即2009年出台的《可再生能【néng】源法》中就已经第一次提【tí】出了配额【é】制;2014年，国务院办【bàn】公厅【tīng】印【yìn】发【fā】《能源【yuán】发展战略行动规划(2014-2020年)》，再次提出要【yào】实施可【kě】再生能【néng】源电【diàn】力【lì】配额制。在业【yè】内人士【shì】看来，配额制之所以讨【tǎo】论【lùn】了近十年都没有实施，是因为【wéi】它不【bú】是单一的政【zhèng】策，而是涉【shè】及整个体系【xì】的设计。
“配额制涉【shè】及发【fā】电、输电、售电和用【yòng】电【diàn】这些【xiē】电力市场的所有环【huán】节，设计一套【tào】制【zhì】度需要考虑很多因素，当【dāng】然也涉及多方利益【yì】博【bó】弈，这【zhè】应【yīng】该是配额制‘难产’的原因【yīn】。”阿特【tè】斯方面向经济观察报表示。
9-21，一份由国家能源【yuán】局发布的配【pèi】额【é】制征求意见【jiàn】稿在电力行业引起了【le】轩然大波【bō】，这【zhè】份文【wén】件是《关于【yú】建立【lì】燃煤火电机组非水可【kě】再生【shēng】能源发【fā】电配额考【kǎo】核制【zhì】度有【yǒu】关要【yào】求的通知》。按照这一文件所述，燃煤火电机组应承担【dān】可再生能源发电【diàn】的配额责任，2020年【nián】各燃【rán】煤【méi】发电企业承担【dān】的可再【zài】生能源发电【diàn】量配额，与火电发【fā】电量的比重应在15%以上【shàng】，并按照年度分解落实考【kǎo】核指标。
文【wén】件一出【chū】，遭到中国电【diàn】力企【qǐ】业联合会(简称“中【zhōng】电联”)以及五大发电集团的【de】强烈反对。中电联行【háng】业发展与环境资源部【bù】副主任薛【xuē】静向经【jīng】济观察报讲述，彼【bǐ】时【shí】由她【tā】代表中电联，在其后通【tōng】过采集大【dà】型发电公【gōng】司以及地方发【fā】电公司【sī】的意见【jiàn】，形成了一【yī】份调研报告，这一报告系统分【fèn】析了【le】这一政策【cè】对于煤电行业的【de】影响。
报告很快提交到了国家【jiā】能【néng】源【yuán】局【jú】以及国家发【fā】改委的相【xiàng】关司局。薛静追【zhuī】忆，反对意见【jiàn】在国家发【fā】改委以及【jí】国家能源【yuán】局【jú】引起了“较【jiào】大【dà】的反响”。在中电联与相关【guān】企业“有理有【yǒu】据”的建言反对之【zhī】下，对火电【diàn】企业进行可【kě】再生能源电【diàn】力配额考核的这【zhè】一版配额制最终没有了下文。
事实【shí】上，“彼时光【guāng】国家能源局【jú】以及【jí】国家【jiā】发改委的【de】各个司机内部，也未能就这【zhè】一政策【cè】取得【dé】一【yī】致的意【yì】见【jiàn】。”薛静说。薛静的观点【diǎn】是【shì】，调整能【néng】源消费结构，加大清洁能【néng】源的使用比例【lì】，逐步【bù】减少【shǎo】一次性能源的使用比例，这【zhè】个方【fāng】向毋庸置疑，但问题是，发展新能源的责任应该由【yóu】谁来承担?
在她看来，发展【zhǎn】低碳经济【jì】需要全社【shè】会的共同努【nǔ】力【lì】，而不是强加到煤电企业的身上，在这方面【miàn】，煤电【diàn】企【qǐ】业【yè】并不负有“原罪【zuì】”。正【zhèng】因如此，制度的【de】设【shè】计应该从消费端、而不【bú】是从供电端着手。
9-21，国家发改委、财政部、国家能源局联【lián】合【hé】印发《关于试行可再生能源绿色电【diàn】力证书核发【fā】及自愿【yuàn】认购交易制度的通知》。这一文件【jiàn】进一步【bù】完善风电、光伏发电的补【bǔ】贴机制【zhì】，拟在全国范【fàn】围内试【shì】行【háng】可【kě】再【zài】生能源绿色电【diàn】力【lì】证书核发和自愿认购，并从9-21起开始【shǐ】自【zì】愿认购交易。
按【àn】照设想，通过引导全【quán】社【shè】会的绿色消【xiāo】费，促【cù】进清洁能源【yuán】的消纳利用，可【kě】以进【jìn】一【yī】步完善风电、光【guāng】伏发电的补贴机制。但自挂【guà】牌出售以来【lái】，绿证交易“核发多，交易少”的问题凸显。
薛静表示，绿证【zhèng】的自愿交易制度仅能作为一种过渡【dù】，原【yuán】因在于这一【yī】制【zhì】度没有强制性，买卖缺乏驱动【dòng】力，交易量自然极【jí】为有【yǒu】限。中国绿色电力证书认购交易平台【tái】的【de】数据则显【xiǎn】示，截至9-21，绿证的认购者共【gòng】有1576名，共【gòng】认【rèn】购21257个绿【lǜ】证。与之形成鲜明对比的是不断增【zēng】加的挂牌待交【jiāo】易绿【lǜ】证个数【shù】——同时【shí】期【qī】内，已有800多万个绿证被【bèi】核发，也就【jiù】是说，绿【lǜ】证购买量仅占【zhàn】核发量的0.26%。
基于此，强制性履行义务的可再生能源配额制呼之欲出。
9-21，国家能源局印发《可再生能源【yuán】电力配额及考核【hé】办法(征求意见稿)》;9-21，国【guó】家发改委印【yìn】发《可再生能源电力【lì】配额【é】及考【kǎo】核办法》第二次【cì】征求意见稿;9-21，国【guó】家发改委、国家能源局【jú】联【lián】合下发《关于实【shí】行可再生能源电力配额制的通知【zhī】》(征求【qiú】意见【jiàn】稿)。
承担配额制的“义务主体【tǐ】”终【zhōng】于从发电端走【zǒu】向了用电端【duān】。上【shàng】述《通知》规定，售电企业和电力用户【hù】协同承担配额义【yì】务，承担配额义务的市【shì】场主体，其【qí】中，售电【diàn】企业承担与其【qí】年【nián】售电量相对应的【de】配额，用电企业承【chéng】担与其用电量相对应【yīng】的配额【é】。
等待实施
2018年国庆【qìng】节前后，包括刘丁涛在内的国【guó】内主流光伏企【qǐ】业高管，在中国【guó】光伏【fú】行业【yè】协会的召集下先后召开【kāi】了两次会议，就即将出台的这【zhè】一行业【yè】新政提出意见和建议。“企业【yè】最为【wéi】关心的依然是政策落地【dì】的情况【kuàng】。”刘丁涛向【xiàng】经济观察报表示【shì】，“能不【bú】能达到预【yù】期【qī】的目标，需要【yào】拭目以待，各省的决策者【zhě】对于这件事情的【de】重视程度不同，执【zhí】行的效果也会【huì】不【bú】尽一致，再【zài】者，还要看后续的监督能否【fǒu】跟【gēn】得上。”
保利协鑫能源控股有限公司【sī】副总裁【cái】吕锦【jǐn】标表达【dá】了相似的观点：“配额制对【duì】于提升全社【shè】会【huì】清洁能源的使用【yòng】比例肯定能【néng】起到作用，但是【shì】具体【tǐ】的【de】目【mù】标达成还要看实施细则和执行情【qíng】况。每年各省【shěng】要【yào】落实各自的指标【biāo】，不排除过程中一些特【tè】殊情况的出现【xiàn】，那样的话结【jié】果会打上折扣。”
值得注意【yì】的是，文件规定，对于【yú】未能完【wán】成【chéng】配额【é】的义务主体将【jiāng】予以“联合惩戒”。国家能源【yuán】局【jú】新能源司负责人向经济观察报解释，目前，“联合惩戒”的方式【shì】即【jí】是将企【qǐ】业列入不良信用记录。
吕锦【jǐn】标分析说：“下【xià】放各省之【zhī】后出现【xiàn】的执行偏【piān】差。而【ér】奖惩机【jī】制不起作用，或起不到【dào】设想的作用，特别是【shì】一些经济政治【zhì】方面具体【tǐ】问题出现时，往往就冲淡了可再生能源【yuán】做为【wéi】辅助地位【wèi】的发展，并最【zuì】终让位于传统能【néng】源的发展，会受【shòu】电力体制改革【gé】推进缓慢【màn】的制【zhì】纣。”
阿特斯方面9-21则向经济观察【chá】报【bào】表示，鉴于目前的《通知》尚未包【bāo】含【hán】实施细节，预【yù】计有关部门会及时【shí】出台【tái】配套的【de】规定和政策，而2019年的【de】配额指标到【dào】2019年一季度才能发布【bù】。短期【qī】内，配额制对【duì】行业的【de】影响在于是否【fǒu】提【tí】高了对存量资【zī】产的利用和是否加【jiā】大【dà】行业【yè】的规【guī】模。
国家发改委能源研【yán】究所可再【zài】生能源发展中心副主任陶冶向【xiàng】经济观察报分【fèn】析说：“配额制的义务【wù】主体是【shì】覆盖在消费侧，是实际实施【shī】过【guò】程【chéng】会涉及发【fā】电、输电、配电【diàn】、用【yòng】电【diàn】的所有【yǒu】环节，关系到的利益主【zhǔ】体非常广泛。”正因如此，配额【é】制的落【luò】地可能面【miàn】临现实上的诸多【duō】挑战。
在陶冶看来【lái】，配额制的核心目标是【shì】要解决消纳【nà】的问【wèn】题，通【tōng】过配额指标的落【luò】实起到一定作用，并逐步打破【pò】省际的壁垒【lěi】。至于可能出现的问题，要看下一步交易机制如何设定，也就是说如何【hé】通过【guò】配额制来间接解【jiě】决补贴这【zhè】样的问题。“现在要【yào】做的，一【yī】方面【miàn】是完善【shàn】绿色证书市场【chǎng】，另一方面，对配额超额完成量交【jiāo】易进行规则的制定【dìng】。基【jī】于目【mù】前的电【diàn】力市场还【hái】不【bú】能完【wán】全支持直【zhí】接可再生能源【yuán】的电力交易，这些需【xū】要相应的配套改革。简而言之【zhī】，如【rú】何【hé】用市场化机制履行配额义务，需要进【jìn】一步或【huò】者更快【kuài】的完善。”陶冶【yě】说。
对于光伏【fú】企业而言，问题依然棘手：眼【yǎn】下，行业每年千【qiān】亿之巨的【de】补贴缺口仍然没【méi】有【yǒu】着落，大量的补贴【tiē】不能【néng】及【jí】时到【dào】位【wèi】，已经影响到【dào】企业现有的资金周转，后续发展亦感到【dào】乏力。配额【é】制【zhì】能给他们带【dài】来多少收益【yì】?目前还很难预知。
