一、2018年光伏政策U型反转事件梳理
在延续早【zǎo】前【qián】对光伏【fú】产业积极支持的政策【cè】引导下，今年中多部委突然发布了“9-21”政【zhèng】策，光伏市【shì】场【chǎng】陷【xiàn】入“冰冻【dòng】期”;近【jìn】期【qī】，国家又有意从支持民【mín】营【yíng】企【qǐ】业发展与商讨光伏产业规划方面做出积极【jí】调整。具【jù】有【yǒu】标志性的事件如下：
(一)9-21新政提出降规模减补贴
9-21，国家发展改【gǎi】革委、财【cái】政部、国家能源局联合发布《2018中国市场光伏【fú】发电有关【guān】事【shì】项的【de】通知【zhī】》，业内俗称“9-21新政”，通知宣【xuān】布下调2018年光【guāng】伏建设规模指标，同时下调光伏标杆上网电价，严苛程度超预期。“新政”明确以【yǐ】下【xià】几点：(1)暂不安排2018年【nián】普通光【guāng】伏电站建【jiàn】设规模【mó】，在国家未下发文【wén】件【jiàn】启动普【pǔ】通电站【zhàn】建设规模前，各地不得以任【rèn】何形式安【ān】排需【xū】国家【jiā】补贴的【de】普通电站建设;(2)2018年【nián】安排10GW左右【yòu】支【zhī】持分布式光伏项目建设;(3)从【cóng】9-21起，新投运【yùn】的光【guāng】伏电站标杆上网电价每千【qiān】瓦时下调0.05元;(4)未纳【nà】入国家认可规【guī】模管理范围的【de】项目，由地方依法予以支持。
(二)总书记明确支持能源转型
9-21，习主席主持召开民企座谈会并【bìng】发【fā】表【biǎo】重要讲话。光伏领域中，通【tōng】威【wēi】、隆基、正泰【tài】、特变电工等龙头企【qǐ】业董事长参加【jiā】会议【yì】并坦陈行业面临【lín】的困难。习总书记【jì】现【xiàn】场做出三点批【pī】示和回应【yīng】：(1)牢固树立绿色发展理念，十九大报告提【tí】出能源转型，推进清洁发展;(2)一刀切政策【cè】没有【yǒu】充【chōng】分调【diào】研【yán】、听取【qǔ】企业意见，对【duì】政策实际影【yǐng】响考虑不周，没【méi】留调【diào】整期，工作方式简单;(3)兑现《巴【bā】黎协定》承诺。
(三)国家能源局研究调整光伏产业规划
9-21，国家能源局召开座谈会，商【shāng】讨“十三五”光伏行业的【de】发展【zhǎn】规【guī】划调整，包括：(1)2022年前光伏都有补贴，补贴退坡不会【huì】一刀切;(2)十三五【wǔ】光【guāng】伏目标要提高，可以比【bǐ】210GW更积极【jí】一些【xiē】，“十三【sān】五”规【guī】划的光伏装机目标有望调整至超过250GW，甚【shèn】至【zhì】达到270GW;(3)加快研究【jiū】制定并出【chū】台【tái】明年【nián】政策，国家能【néng】源【yuán】局将重点加速出台2019年的光伏【fú】行业【yè】相关【guān】政【zhèng】策，对【duì】市场的稳【wěn】定【dìng】发展提供保障;(4)认【rèn】可户用光伏指标单独管理，和工商业分布式【shì】区【qū】分【fèn】开，将进一步【bù】引导和支持【chí】户用分布式光【guāng】伏的有序发展。
二、光伏政策U型反转事件下的产业众生相
(一)制造端与应用端量价齐跌
长【zhǎng】期以来，我国光【guāng】伏产业严重依赖补【bǔ】贴进行扩张，在整个市场大环境去杠杆的背景下，一【yī】直处于高速发展期的光伏产业势【shì】必面【miàn】临洗牌。一石激起千层浪【làng】——被称为【wéi】“史上最严”光【guāng】伏新政的【de】出台导【dǎo】致了整【zhěng】个光伏【fú】行【háng】业的加速洗牌，行业内有【yǒu】人称“9-21新政”为光伏产业的“去杠【gàng】杆【gǎn】”过【guò】程。
随之而来的【de】是，国内需【xū】求【qiú】呈现断崖【yá】式下降，各【gè】个环节【jiē】产【chǎn】品价格急【jí】速下跌【diē】，光伏行业【yè】呈【chéng】现明显波动——今年前三季度光【guāng】伏【fú】新【xīn】增装机34.5GW，同比下降【jiàng】20%;光伏制造行业也受到较大【dà】影响，相【xiàng】关产品价格下【xià】跌【diē】幅明显：硅【guī】料价格【gé】约46%、单晶硅片约43%、多晶硅片约55%，单晶电池片约35%、多【duō】晶电池片【piàn】约50%、单晶组件约26%;一线厂商仍旧可以达到较高的【de】开工率，而二三线厂商普遍【biàn】有开工率不足【zú】甚至停产的情【qíng】况。
(二)金融机构惊忧无措、踌躇不前
金融机构对于光伏行【háng】业【yè】的信贷政策也随即收【shōu】紧，不【bú】少【shǎo】金融【róng】机构采取十分【fèn】谨【jǐn】慎的“观望”政策，基本全线暂停对光伏有关的一切【qiē】融资业【yè】务投放。由【yóu】于光伏投资【zī】的六七成资金均来自【zì】于【yú】银行贷款，剩余资本金部【bù】分【fèn】则通过融资租赁、自有资金、增【zēng】发新股【gǔ】、引入外【wài】部投资者等方式获得，“新【xīn】政”的【de】实施与银行等金融机构【gòu】审批政策的收紧，使光伏企【qǐ】业遭遇到【dào】了前所未有【yǒu】的危机与挑战，甚至到了“生死存亡”的【de】关键【jiàn】时刻【kè】。
而时隔五个月【yuè】后，光伏产业【yè】政策【cè】风向似乎又【yòu】急转【zhuǎn】——国家相关部门及时根据政策【cè】变动对市【shì】场的【de】影响【xiǎng】予【yǔ】以调【diào】整【zhěng】，并【bìng】在多方倾【qīng】听企【qǐ】业呼吁后纾困【kùn】。受近期两次会议中习总书记亲自点评光伏行业发【fā】展、未来光伏“十三【sān】五”规划将被【bèi】修改、户用市场有望【wàng】重新【xīn】启动【dòng】、央行及各个地方力挺我国民企等【děng】一连串重大【dà】利好的影响【xiǎng】下【xià】，发展前景看似不明朗的光伏市场【chǎng】又迎来【lái】了希望的曙光，令人猜想【xiǎng】光伏政策是否已触底回暖、光伏行业能否解决历史问题，迎来根本性反转?
三、光伏行业后续政策导向与发展重点
(一)再生能源配额将逐步替代财政补贴
近期，相【xiàng】关部委为【wéi】光【guāng】伏行【háng】业的消纳、补贴问题，提出【chū】了发电【diàn】权现货交易、可再【zài】生能源配【pèi】额制、绿证等进一步解决办法，表明【míng】政府对新能源行业的支持态【tài】度【dù】。
今年【nián】7月，国家发【fā】展改革委、国家能【néng】源局发【fā】布的《关于【yú】积极推【tuī】进电力市场化交【jiāo】易进一步完善【shàn】交易【yì】机制的通知》要求【qiú】地方政府、电网企业、电力用【yòng】户【hù】分别承【chéng】担【dān】配额制【zhì】落实主体责任、组织责任和消【xiāo】纳责任，履行清洁【jié】能源【yuán】消纳义务。另外，通知【zhī】还指出在【zài】确保供电安全的前提下，完善和创【chuàng】新交易规则，推【tuī】进规【guī】划内的风电、太阳能发电等【děng】可再生能源【yuán】在保障利用小时数之外参与【yǔ】直接交易、替代【dài】火电发电权【quán】交易及跨【kuà】省跨区【qū】现货交易试点【diǎn】等，通过积极参与市【shì】场【chǎng】化【huà】交【jiāo】易，增加上网电【diàn】量【liàng】，促进消纳【nà】。建立电力现货市场，主要意义在于【yú】解【jiě】决困扰多年的清洁能源进入市场后面【miàn】临的弃风弃光问题。
今年9月国家发改【gǎi】委下发的《可再生能【néng】源电力配额及【jí】考核办【bàn】法》(第二次征求意见稿)强制【zhì】可再生能源电力消纳引导新能【néng】源行业进入【rù】新时代，同时明确各【gè】省新能源消纳【nà】最【zuì】低配【pèi】额指标，确保行【háng】业发展底线，新增【zēng】可再生【shēng】能源消【xiāo】纳【nà】要求确保未来三年【nián】装机空间【jiān】。
为解决【jué】补贴缺口问题【tí】，我国2017年2月【yuè】就【jiù】已提前推出“可【kě】再【zài】生能源【yuán】绿色电力证书”制度，鼓励居民通过认购“绿证”的形式【shì】自愿承担一部【bù】分【fèn】可再生能【néng】源发展成本，其【qí】核心在于发电企业和超额【é】完成考核任务的消纳方可【kě】以通过【guò】出售绿【lǜ】证获得增量收益。与可再【zài】生能源基金【jīn】补贴相比，绿【lǜ】证交易【yì】的优势在于【yú】周转速度【dù】较快，当年【nián】即可入账，不存【cún】在拖欠情况，能【néng】够显著【zhe】改善【shàn】可【kě】再【zài】生能源发电企业的现金【jīn】流水平和盈利水平，以确保补贴【tiē】退坡的同【tóng】时，光伏【fú】产【chǎn】业【yè】依然得以稳健发展。
(二)户用分布式光伏地域延伸性与投资性强
近日，国家能源局的专业人【rén】士【shì】表示，国家层面【miàn】认可户用光伏指标单独管理【lǐ】，和工商业分【fèn】布式区分开，并【bìng】将进一步引导和【hé】支持户用分【fèn】布【bù】式光伏的有序【xù】发展。目前，户用【yòng】分布式光伏仅集中在江苏和【hé】浙【zhè】江等地【dì】区【qū】，其他地区户用装机【jī】量仅为2-3GW。未【wèi】来户用【yòng】装机【jī】还要继【jì】续【xù】往北走向山【shān】东、辽宁，往【wǎng】南走向福建和广东等【děng】省份，因此整体需求仍有很大空间。另外，在集中式【shì】光伏标【biāo】杆电价每年下调的政策【cè】下，分布【bù】式【shì】光伏电价补贴已【yǐ】连续四年保持【chí】不变，在今【jīn】年虽将【jiāng】分布式光伏补贴下【xià】调了0.1元/Kwh，但下调幅【fú】度远低于标杆电价;在分布式补贴下调【diào】后的【de】环境下，户用【yòng】分布式的【de】项目【mù】回【huí】报率【lǜ】依旧可高达15%，其投资【zī】属性依旧很强。
因此，在重点发展分布式光伏的大背景下，户用光伏项目若【ruò】可【kě】在未来获得【dé】相关政策的支持【chí】，如给予户用光伏项目更多的规【guī】模【mó】指标【biāo】或保【bǎo】持【chí】其补贴水平，“自发自用、余量【liàng】上网”模【mó】式下的户用分布式毫无疑问将是未来的【de】发【fā】展重点。
(三)领跑者项目成本可支持中标价格接近火电
2015年1月【yuè】能【néng】源局【jú】提出光伏【fú】领跑者计【jì】划【huá】，最初在于鼓励光伏新技【jì】术的应用和发【fā】展，从而推动【dòng】整个产业链向【xiàng】高端【duān】制造发【fā】展，摆脱低端重【chóng】复建设的【de】困【kùn】局。而随着2016年第二批领跑者计划引入【rù】竞价机制，领跑者逐步承担起光伏【fú】发电【diàn】价【jià】格发现的作用。领【lǐng】跑【pǎo】者项目通过引入竞价机制【zhì】与【yǔ】地方政府通过承诺给予土地、接【jiē】入、消纳等一站【zhàn】式服务推动发电【diàn】成本的下降，降低【dī】企业的非技术成本【běn】，从【cóng】而降低中标电价。
第三批领跑者计划吸【xī】取【qǔ】了前两次【cì】招标建设的经验，在基地评选期即引入了对于基地的日照水平【píng】、土地类型及成本【běn】、接入【rù】系统【tǒng】的建设、电力消纳保障以及【jí】地【dì】方【fāng】政府推进工【gōng】作机制和保障机制度五方面考核，引导地方政府【fǔ】降低【dī】企业投资【zī】的非【fēi】技术成本。在降【jiàng】低成本、降低【dī】电价方【fāng】面，我国【guó】第三期的光伏领跑者项目起到了较好【hǎo】的【de】效果，部分【fèn】地区的【de】报【bào】价已【yǐ】经低于当地【dì】火【huǒ】电价格。例如【rú】第三期基地里最低【dī】电价是青海格【gé】尔木【mù】的光伏【fú】领跑基地，电价为0.31元/每千瓦【wǎ】时，比当地的煤电标杆【gǎn】电价还要低4.5%，我【wǒ】国光伏【fú】产业的发展重点将从规模扩张【zhāng】转向提【tí】质增【zēng】效【xiào】，平价上网之路【lù】已触【chù】手【shǒu】可及。
(四)平价上网试点将推动无补贴项目推广
在9-21国家能源局召开的【de】会议上，明确表明了要【yào】积【jī】极推【tuī】进平价等【děng】无补贴风电、光伏发【fā】电项目建设，率先【xiān】在【zài】资源条件好【hǎo】、建设成【chéng】本低、市场消纳条件落实的地区【qū】，确定一批【pī】无须国家补贴的平价或者低【dī】价风电、光【guāng】伏发【fā】电建设。
目【mù】前，部分工商业直供电项目已具备摆脱补【bǔ】贴【tiē】能力。近【jìn】期山【shān】东省发【fā】改委向国家【jiā】能源局申报《关于东营市河口【kǒu】区光伏发电【diàn】市场化交易项目无需国家光【guāng】伏发电补贴的请示》，第一次提出了【le】无【wú】需补贴的【de】地方电站项【xiàng】目。项【xiàng】目主【zhǔ】要利用地方的盐【yán】碱地，建【jiàn】设光伏【fú】电站【zhàn】供【gòng】应附近的化工园区。由于工商业项目电价【jià】相对【duì】来说较一般较【jiào】高，随【suí】着光伏系【xì】统成本的【de】下降，部【bù】分项目【mù】在工【gōng】商业直接售电模式下，已经能够形【xíng】成较【jiào】好的【de】投资回报率。国家能源局【jú】对于项目进行了肯【kěn】定和【hé】批复【fù】，预计这一形式将会在国【guó】内陆续出现【xiàn】，从而推动国内光伏【fú】无【wú】补贴项目的推广。
四、光伏发展存在的主要问题
当【dāng】前虽【suī】然光【guāng】伏政【zhèng】策已【yǐ】转向积极，但同【tóng】时也要看到，推动【dòng】“9-21新政”产生的客【kè】观【guān】条件依然存在，仍可能制约国内光伏行业的发展。
(一)拖欠的光伏补贴影响产业链正常运行
光伏市场规模快速【sù】扩大和可再生【shēng】能源附加【jiā】征【zhēng】收不【bú】足，补贴资金缺口明显，多数光伏【fú】发电项目难【nán】以及时获得补贴，增【zēng】加了全产【chǎn】业【yè】链资金成本，特别是【shì】光伏企业【yè】以民营企业居【jū】多且业务【wù】单一，融资能力较弱，市场【chǎng】波【bō】动易导致行【háng】业风险快【kuài】速聚集。据测算，“9-21”时已明确我【wǒ】国可再生【shēng】能源补【bǔ】贴【tiē】资金缺口已超【chāo】1200亿元。
从收【shōu】入端【duān】看，在国家大力推动工商业电价下降，减轻【qīng】企业负担的大背景【jǐng】下，可再【zài】生能源基金附加【jiā】金额短期难【nán】以大幅上浮;而支出【chū】端，由于光伏电【diàn】站投资成【chéng】本的快速【sù】下降【jiàng】导致光【guāng】伏电【diàn】站投资回报率快速上升，光【guāng】伏电站装机量【liàng】增长迅猛【měng】，导【dǎo】致补贴【tiē】资金缺口【kǒu】不断增大。
(二)东西部供需矛盾导致弃光限电仍较严重
西北地区消纳能【néng】力有【yǒu】限，外送【sòng】又受到配【pèi】套的输电线路限制，与常规能源的竞争关系是【shì】弃光严重的主【zhǔ】因。东、中、西【xī】部协同消【xiāo】纳市场没有形【xíng】成【chéng】，省间交易存在【zài】壁【bì】垒，输【shū】电【diàn】通道建设滞后于光伏等新能源发展，加上现有电网调【diào】峰能【néng】力及灵活性不足，西北本【běn】地消纳能【néng】力有【yǒu】限【xiàn】，造成西北部地区弃光限电严【yán】重【chóng】，东【dōng】西部供给不均【jun1】衡。
(三)过高非技术成本导致光伏企业负担仍较重
技术的进步使得光伏电池【chí】、组【zǔ】件等成【chéng】本不断下降，但是与光伏技术无关的成【chéng】本，如土地成本、电网接【jiē】入成本等在加速【sù】成为【wéi】制约光伏【fú】系统【tǒng】成本快【kuài】速下【xià】降的重要【yào】因素。
据【jù】测算，非技术成本已经占到总投资成本的20%以上【shàng】，算到电【diàn】价上面至少0.1元/千瓦时。关【guān】于土【tǔ】地租金的交付，有些地方甚【shèn】至要求一次性缴【jiǎo】纳20年的租金【jīn】，;一【yī】些地方仅征用耕【gēng】地占地【dì】费和土【tǔ】地使用【yòng】费就给企业一次【cì】性【xìng】要增加几千万元的费用，这些成【chéng】本无【wú】疑使光【guāng】伏企业【yè】的【de】成本负担加重不少。
五、基于商业银行角度的政策建议
(一)保持政策的稳定性与连续性
政策【cè】的改变应留给行业【yè】足够的反应期和缓冲【chōng】期【qī】。如对“9-21”的政策落实【shí】，应有一定的范【fàn】围划【huá】分【fèn】和执行标准，不应采取一刀切的做法【fǎ】。“9-21新政【zhèng】”的核【hé】心【xīn】就是要尽快建立一个平价上网的光【guāng】伏市场，平价上【shàng】网是【shì】新政的目的【de】，也是市场【chǎng】发展的必【bì】然之路，但调价应有明确的时间窗口，并做好长【zhǎng】远【yuǎn】规划，并【bìng】与【yǔ】产业成本结合，循【xún】序渐进，逐步落实【shí】;同时，保持政策的稳定性【xìng】与【yǔ】连续【xù】性也有助于商业银行等【děng】金融机构保【bǎo】持稳定的【de】信用政策，支【zhī】持光伏等新【xīn】能源【yuán】产业的发展。
(二)地方政府出台地方补贴支持
9-21，浙江【jiāng】省发改【gǎi】委等6部门【mén】联合下发了【le】《关于浙江省2018年支【zhī】持光伏【fú】发电应用【yòng】有【yǒu】关【guān】事【shì】项的通【tōng】知》——浙江省内【nèi】光伏发电项目【mù】所发电量，2018年继续实行【háng】电量省补贴政策，补贴标【biāo】准【zhǔn】为0.1元/千瓦时，与国家建设指标脱钩。明确可获得国家可再生能源发【fā】展【zhǎn】基金补【bǔ】助的屋【wū】顶分布式【shì】光伏，在未获得国家【jiā】可再生能源发展【zhǎn】基金【jīn】补助【zhù】之【zhī】前，由浙【zhè】江省电【diàn】力公司继续给予垫付【fù】等【děng】细则，表明了【le】地方政府【fǔ】支持光伏行业的力度和【hé】决心。我们认为，参照浙江【jiāng】运作模式，地【dì】方【fāng】政府可根据自【zì】身地【dì】方资源状况出台相应的地方补贴政策。如此，商业【yè】银行等【děng】金融机构可根据不同【tóng】地方政府【fǔ】的支持政【zhèng】策【cè】进行差异化授【shòu】信机制的【de】探【tàn】索，助力光伏【fú】产业的发展。
(三)参与户用光伏差异化等政策的制定
近期【qī】的国【guó】家【jiā】能源局【jú】会议已明确【què】要单独管理户用【yòng】光【guāng】伏指标【biāo】，且从目前光伏产业布局来看，户用光伏【fú】项目已【yǐ】有装机量尚小【xiǎo】，发展空间巨【jù】大。建议国【guó】家【jiā】能源局授【shòu】权或组织【zhī】成立户用光【guāng】伏专业标准化技术委员会，积极研究制定出台户用光伏系统及设备规范、标准及【jí】体系，规范【fàn】光【guāng】伏产品的市场准入，如【rú】对【duì】户用光伏市场可【kě】不【bú】进【jìn】行指【zhǐ】标【biāo】化管理，充分考虑户【hù】用光伏【fú】电站分散和规模小的特点带来的营【yíng】销和运【yùn】维成【chéng】本高【gāo】的【de】实际情【qíng】况，在补贴上采取差别于【yú】工商业分布式电站【zhàn】的管理方式;同【tóng】时，商业银【yín】行【háng】也可积极【jí】参与政【zhèng】策的制定，如将审批该类项目遇到【dào】的难点先行提【tí】出，将其解决【jué】方式融入【rù】到政策的规划中，进一步推动户用光伏的【de】发展。
(四)给予光伏产业相应的金融政策支持
大力发【fā】展【zhǎn】绿色金融【róng】创【chuàng】新模式，鼓励商【shāng】业【yè】银行等【děng】金【jīn】融机构主动【dòng】走【zǒu】出去支持光【guāng】伏企业。可逐步研究针对户用和工商业【yè】分【fèn】布式光伏电站的光伏【fú】贷发展成为标准化的贷款品种的【de】政策，如由银【yín】政企联合打造的【de】小企业分【fèn】布式光【guāng】伏“阳光贷”项目——即【jí】由上海市【shì】政府为【wéi】加快解决【jué】当前【qián】分布【bù】式光伏面临的融资难题而采取的政府引导、市场【chǎng】运作的【de】项目平台【tái】。其中上海市节能减排【pái】中心牵头搭【dā】建“阳【yáng】光贷”项目管理和【hé】监【jiān】测平台，对项目【mù】实施评估验收出具评估报【bào】告和后期监管【guǎn】，上海【hǎi】市中小【xiǎo】微企业政策【cè】性融资担保基金管理中心与贷款银行联合【hé】承担风险的损失分担型项目【mù】贷款融资业务【wù】。“阳【yáng】光贷”结合了【le】中长期项【xiàng】目贷【dài】款、担保基金担保【bǎo】、未来【lái】收益权质押等多种金融产品的特点和要【yào】求，市场需求多【duō】，可操【cāo】作性强，目前首笔“阳光贷”项目融【róng】资贷款已在兴业银行上海分行成功落地，可供其他地【dì】方政【zhèng】府学习与【yǔ】借【jiè】鉴【jiàn】。
(五)持续跟踪并建立电力现货市场试点评价机制
全国首个投入试运行的【de】南方(以广东起步)电力【lì】现货市场已于近期【qī】正【zhèng】式启动试运行，建议国家相【xiàng】关部门建立跟踪评价机制【zhì】，督促【cù】相关部【bù】门全面重视【shì】电力现货市【shì】场化交易工作【zuò】的开展【zhǎn】与【yǔ】落实工作，逐步优化现【xiàn】货市【shì】场交易【yì】机制，总【zǒng】结出一套实际、实【shí】用的经验方案，并【bìng】定期通报给相关部门与机构【gòu】，同【tóng】时商【shāng】业银行等金融机构也可逐步探【tàn】索提供相应的【de】金融【róng】支持方案，为后续电【diàn】力市场【chǎng】体系的改革、市【shì】场的【de】建立【lì】和全面开【kāi】展打好坚实基础。
(田乐兴业银行总行绿色金融部研究员)
