文/阳光时代律师事务所公司与投融资业务部 郭琳芳 李亚奇
一、案情简述
2016年，甘肃【sù】省渭源县农牧林业局(以【yǐ】下简称“县农【nóng】牧局【jú】”)认定甘肃省路桥公路投【tóu】资【zī】有限公司(以下【xià】简称“路桥公【gōng】司”)未办理【lǐ】草【cǎo】原【yuán】征占用手续，擅自使用12.5755公顷其他草地，上述行为属于【yú】非法占用草原的行为【wéi】，并作【zuò】出责【zé】令停止占用草原【yuán】、限期拆除设施及罚款30余万【wàn】元的行政处罚。县【xiàn】农牧局向当【dāng】地法院申请强【qiáng】制【zhì】执行【háng】该行政处罚决【jué】定。
当地法院经【jīng】审查后【hòu】认【rèn】为，根据【jù】《草原法【fǎ】》及国务院颁布【bù】的【de】《土地利用分类标【biāo】准》、最【zuì】高人民法院《关【guān】于【yú】破坏【huài】草原【yuán】资源【yuán】刑事案件【jiàn】应用法律若干问题》司法解释第七条等相关规【guī】定，草原【yuán】是【shì】指天然草【cǎo】地和【hé】人工草地，而【ér】其他【tā】草地应归类【lèi】为【wéi】未利用【yòng】地。办理【lǐ】征占用手续的草地应为草【cǎo】地天【tiān】然牧草【cǎo】地和人工牧【mù】草地，而本【běn】案涉及的草地属其他草【cǎo】地，归类为未利用地，对归类于未利用地的其【qí】他草地是否依照【zhào】使用草原的规定前置审核尚无法律规定。法【fǎ】院最终认定县农牧局的处罚适用法律错【cuò】误【wù】，并裁定对该行政处罚决【jué】定不予强【qiáng】制执行。
西北地区的光伏项目大【dà】多【duō】会涉及草地，笔【bǐ】者日前办理【lǐ】光伏【fú】项目【mù】并购业务时也遇到了【le】类似问题：国土部门认定为【wéi】未利用地【dì】中的“其他草地”，而当【dāng】地草原主管【guǎn】部门认定为干【gàn】旱性【xìng】荒漠草原【yuán】。国土部门和草原主管部门【mén】对同【tóng】一宗地的性质【zhì】认定不【bú】一致【zhì】。笔者就此咨【zī】询当地省级草原主【zhǔ】管部门，省级草原主管部门答复【fù】项目如【rú】果占用的是干旱性荒漠草原，就应当办理【lǐ】草【cǎo】原征占用【yòng】手续，但具体【tǐ】办【bàn】理程序要咨【zī】询当地【dì】草原主【zhǔ】管部门。当【dāng】地草【cǎo】原【yuán】主管部门【mén】则认为如果是【shì】未利用【yòng】地【dì】中的“其他草地”的，无需办理【lǐ】草原征占用手续，但该部门不会出具任何书面意见或说明材料。
“其他草地【dì】”究竟属于可以直接【jiē】使【shǐ】用的【de】“香馍馍”，还是需要【yào】办理【lǐ】草原征占用手续的“烫手山芋”，项目公司面【miàn】对“其他草【cǎo】地”该【gāi】何去何从?
二、法律分析
◆ 征占用草原须办理相关审批手续
我国【guó】《草原法》第三十八条规定：进行【háng】矿【kuàng】藏开采和工程建【jiàn】设，应【yīng】当不占或者少占草原;确需征【zhēng】收、征用【yòng】或者使用草原的，必须经【jīng】省级以上【shàng】人【rén】民政府草原行政主管部门【mén】审核同意【yì】后，依照有关土地管理的法律、行政法【fǎ】规办【bàn】理建设【shè】用地审批手续。
农业部【bù】2014年颁布【bù】的《草原征占用审【shěn】核审批管【guǎn】理办法【fǎ】》，则对建【jiàn】设【shè】工程征【zhēng】用或使用【yòng】草原的审批权限做了具体【tǐ】规定。《办法》第六条明确征用、使【shǐ】用【yòng】草原【yuán】超过【guò】七十公【gōng】顷的，由农业【yè】部审核;征用、使用草原七十公顷及其以下的，由省【shěng】级人民政【zhèng】府草原行政主管部门审核。
因此建设【shè】工【gōng】程若确实需要【yào】占用【yòng】草原的，应当办理【lǐ】草【cǎo】原征占用手续，并报具有【yǒu】审批权限的草原主【zhǔ】管部门审核【hé】。
◆ 需办理草原征占用手续的草原类型
究竟哪些类型的草【cǎo】原应当办【bàn】理草原【yuán】征占用手【shǒu】续【xù】呢【ne】?我【wǒ】国《草原法》第二【èr】条规定：“在中华人民共和国【guó】领域内从事草原规划、保护【hù】、建设、利用和管理活【huó】动，适用本法。本【běn】法所称草【cǎo】原【yuán】，是指天【tiān】然草原和人工草地。”
最【zuì】高人民【mín】法院《关于审理破坏【huài】草原资【zī】源刑事案件应用法律若干【gàn】问题的解释【shì】》(法【fǎ】释【shì】〔2012〕15号)第七条明确【què】：“本解释所称【chēng】‘草原’，是指天【tiān】然草原和人工【gōng】草【cǎo】地，天然草原包【bāo】括【kuò】草地、草【cǎo】山和草坡，人工草地包括改【gǎi】良草地和退耕还草地，不【bú】包括城镇【zhèn】草地。”
根据上【shàng】述规定，需要【yào】办理草原征占用手续的草原范围主要【yào】包括天然草原和人【rén】工草地两大【dà】类【lèi】，而其他草地【dì】是否应【yīng】当归【guī】类【lèi】为草原，法律【lǜ】并未明确规定。
◆ 其他草地的定义
依据中华人民【mín】共和国【guó】国家标【biāo】准【zhǔn】GB/T21010-2017《土地利用现状分【fèn】类》(详见下表)，“其【qí】他草地”是指树木【mù】郁闭度<0.1，表【biǎo】层为土质，不用【yòng】于放【fàng】牧的草【cǎo】地。按照【zhào】《中华人民共和【hé】国土地管理【lǐ】法》的土地性质【zhì】分类，天然牧草地、沼泽草地、人工牧草【cǎo】地属于农【nóng】用地【dì】，而其他草【cǎo】地则属于未利用地【dì】。
《土地利用现状分类》草地分类
综上【shàng】，现行法【fǎ】律法【fǎ】规对于“其他草地”是否应当【dāng】办理草原征【zhēng】占用手续确【què】无明文规定。通过对比【bǐ】《草【cǎo】原法》和【hé】《土【tǔ】地【dì】利用现状分类》，《草原【yuán】法》规定【dìng】的草原范围是天【tiān】然草原和【hé】人工草地【dì】，不包含【hán】“其他草【cǎo】地”。而《土地利用现状分类》其将天然牧草地和其【qí】他草地作【zuò】为【wéi】两个独立的【de】二级分类，并将其他草地划入未利用地而非农用地范畴，也【yě】意味着其【qí】他草地与天【tiān】然牧草地【dì】存在区【qū】别【bié】。
依据我国土地【dì】管理相关规【guī】定，建【jiàn】设项目【mù】占用未利【lì】用地或农用地【dì】的，办理程序和繁简程度都有很大区别。占用未【wèi】利【lì】用地的【de】可直接办理建设用【yòng】地手续，而占【zhàn】用农用【yòng】地的需【xū】办【bàn】理“农用地转用”手续后，方可办理建设用【yòng】地【dì】相关手【shǒu】续。
三、律师建议
我国《草原法》第六【liù】十五条规定【dìng】：未经批【pī】准或者采【cǎi】取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依【yī】法追【zhuī】究刑【xíng】事【shì】责【zé】任;尚不够【gòu】刑事处罚的，由县级以上人民政【zhèng】府草原行政主管部门依【yī】据【jù】职权责令退还非法使用【yòng】的草原，对违反草原【yuán】保护、建设、利【lì】用规【guī】划擅自将草原改为建设【shè】用【yòng】地的，限期【qī】拆除在非法使用的草原上新【xīn】建【jiàn】的建筑物和其他设施【shī】，恢复草原植被【bèi】，并处草【cǎo】原被非法使【shǐ】用前三年平均产值六倍以上十二【èr】倍以下的【de】罚款【kuǎn】。
根【gēn】据【jù】上述规定，一旦建设项目【mù】被认定为非法【fǎ】占用草原，不仅会对项【xiàng】目本【běn】身合法性产生【shēng】影响，更【gèng】有甚者会被追究刑事责任。基于法律法【fǎ】规【guī】无明确规定以及【jí】实务中各地对“其他草地【dì】”手续办【bàn】理【lǐ】的【de】理解不一的【de】实际，建议新能源的项【xiàng】目业主或【huò】投资方在开【kāi】展项目前期工作或者【zhě】收购项目时，尽量要求草【cǎo】原主管部门提供书面文【wén】件，确认项目占用“其他草地”不存【cún】在【zài】法律障碍，不需要办理草【cǎo】原征占用【yòng】手续【xù】，以规避【bì】相应用地风【fēng】险。
