笔者近期办理的案件中，涉及到对光伏项目备案性质【zhì】的认定及备【bèi】案证失效【xiào】时【shí】点的【de】认定【dìng】，根据收集的相关资料及法律法规的研读，特整理以下文件【jiàn】，供业内同仁参【cān】考。
一、关于行政备案行为一般意义上的理解
关【guān】于行【háng】政备案的定义及定性，目前法【fǎ】律法规【guī】并没有明确的规定。结合【hé】相关论文及有【yǒu】关司【sī】法判【pàn】决，对行政备【bèi】案的一【yī】般意义【yì】的理解大致如下：
行政备【bèi】案的【de】实质是【shì】政府行政管【guǎn】理的手段【duàn】，与行政许可(未取得行政【zhèng】机关不【bú】许【xǔ】可，当事人不【bú】得作为)不同，它更强调对信息的通知【zhī】和事后管理监督;根据具体备案【àn】事【shì】项【xiàng】及相关政策规定【dìng】，备案【àn】间接对行政【zhèng】相对【duì】人产生法律效果。
备案具有以下特点：
(1)具有行【háng】政监控性【xìng】，备案是政府对社会经营活动的掌控，通过备案反映出【chū】的情况，监【jiān】管机【jī】关可以更准确了【le】解备案【àn】义务人的情况，为【wéi】行政行为【wéi】的作出提【tí】供【gòng】依据;
(2)具有事后监督性【xìng】，不同于【yú】行政许可的事前审批，备案制【zhì】强【qiáng】调【diào】事后的监【jiān】管;
(3)具有信息披露功能【néng】的【de】行政管理行为【wéi】，备【bèi】案义务【wù】人按备【bèi】案要求提供【gòng】相关【guān】信息和【hé】资料即视为完成备案义务。
二、关于分布式光伏电站项目的备案性质
9-21，国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能【2013】329号)，将【jiāng】光伏电站的核准【zhǔn】制【zhì】改为备案【àn】制，由省级主管部门对光伏项目【mù】实施备案管理【lǐ】。9-21，依据国家能源局【jú】印发《分布式【shì】光伏发电项目管理暂行办法》(能新【xīn】能〔2013〕433号)，由省级【jí】以【yǐ】下【xià】能源主管【guǎn】部门实【shí】行备案【àn】管【guǎn】理【lǐ】，具体【tǐ】备案办法由各省级人民政府制定【dìng】。9-21，河【hé】北省【shěng】发改委发【fā】布【bù】《河北省固定资产投资项【xiàng】目备案管理办法》(冀政〔2005〕32号)，自此以后，光伏电站【zhàn】项目按照该文件规【guī】定【dìng】进【jìn】行备【bèi】案管【guǎn】理。因此，就田菲案而言，分布式光伏电站的备案【àn】最终依据《河北省固定资【zī】产投【tóu】资项【xiàng】目备案【àn】管理办法》。
光【guāng】伏电站【zhàn】备【bèi】案作为一种【zhǒng】行政备案行为，具有本文第一点所描述的一般行【háng】政【zhèng】备案的【de】性质和特点。
光伏【fú】电站备案实【shí】际上脱胎于此【cǐ】前电站【zhàn】项目核准【zhǔn】制，仍然保留有一定的行政【zhèng】审核【hé】色彩，具体表现在【zài】：
(1)备【bèi】案行为具有【yǒu】对文件材料【liào】的审核程序;根据《河【hé】北省固【gù】定资产投资项【xiàng】目备案管理办法》第七条，发展改革部门对企业报送的《河北【běi】省固定资产【chǎn】投【tóu】资项目备案申请表》及有关资料，不符合要求的，应在3个工作日【rì】内一次【cì】告知项目申【shēn】请单【dān】位;符合要求的，应【yīng】在10个工【gōng】作【zuò】日内做出【chū】是否准【zhǔn】予备案的决定并【bìng】向【xiàng】社会【huì】公布。对符合【hé】备案条件的【de】投资项目，出具《河【hé】北省固定【dìng】资产投资项目备案【àn】证【zhèng】》及副本;对不符合【hé】备案条件的投资项目不予备案，以书面形式通知申报企业，并说【shuō】明【míng】理由。根据上述【shù】规定，如【rú】果【guǒ】企业不符合【hé】备案条件【jiàn】，发【fā】改委将【jiāng】以书面形【xíng】式通知申报【bào】企业，并说明理由【yóu】。
(2)备案行为具【jù】有【yǒu】可诉性，说明其属于【yú】具体【tǐ】行政行为，可以纳入行政诉【sù】讼【sòng】法的管辖范【fàn】围。根据《河【hé】北【běi】省固定资【zī】产投资项【xiàng】目备案管【guǎn】理办法》第【dì】八【bā】条，企业对发展【zhǎn】改革部门做出的【de】不予【yǔ】备案的【de】决定和《河北省固定【dìng】资产投资项目备案证》的【de】实【shí】质性内容有异【yì】议的，可依法提出行政复议或行政诉讼。
(3)备案行为间接影响其他行政许可的效力;根据《河北省【shěng】固定资产【chǎn】投资项目【mù】备案管【guǎn】理办法》第【dì】十三条【tiáo】，对【duì】应办理备案手续而未【wèi】申报的项【xiàng】目【mù】，或者虽然申报但【dàn】未【wèi】经发展【zhǎn】改革部门同意备案的【de】项目以及没有办理年审的【de】项【xiàng】目，城【chéng】市规划【huá】部门不【bú】得办理规【guī】划手续【xù】，土【tǔ】地管理部门不得批准用地，环【huán】保部门不得批【pī】准环【huán】境影【yǐng】响评价手续，水利部【bù】门不【bú】得办理取水许可证，金融机构不得发放【fàng】贷款，外汇管【guǎn】理部门不予办理【lǐ】外汇使用手续，海关不予办理设【shè】备进口手续，质量监【jiān】督部门不予发放【fàng】生产许可【kě】证和产品合格证【zhèng】，其它相关部门不【bú】得办理有关行政【zhèng】许可手续。对已【yǐ】撤消备案手续【xù】的项目，批准部门应在【zài】五个【gè】工作【zuò】日内通知有关部门，有【yǒu】关部门要【yào】依照各自职能及时【shí】撤消相应【yīng】许可手续。从上【shàng】述规【guī】定可以看出，一旦光伏备案证被撤销，则相应的环保、用【yòng】水、用电【diàn】、用地、金融【róng】、外汇【huì】等相【xiàng】关部门【mén】的【de】行政许【xǔ】可手续【xù】也相【xiàng】应被撤销。
(4)光伏【fú】项目备案实施年度指导规模【mó】指标、备案有效【xiào】期关【guān】系;《分【fèn】布式光伏【fú】发电项目管理暂行办法》第【dì】十条【tiáo】，省级及以下能源主管【guǎn】部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下【xià】达的本【běn】地区【qū】分【fèn】布式光伏发电的年度指【zhǐ】导规模【mó】指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具【jù】体备案【àn】办法【fǎ】由省【shěng】级【jí】人【rén】民政府制定。以及第十四【sì】条，在年度指【zhǐ】导【dǎo】规模【mó】指标范围【wéi】内的分布【bù】式【shì】光伏发电项目，自备案【àn】之日起两年内未建成投产的，在年度指导【dǎo】规模中取【qǔ】消，并同时取消享受国家资【zī】金补贴的资【zī】格。根据上述【shù】规定，光伏项目备案是与年度指【zhǐ】导规模指标挂钩【gōu】的，且具【jù】有时效性，备【bèi】案行为背后关【guān】联诸多【duō】行政许【xǔ】可的因素，具有较重的【de】行政【zhèng】许可色彩。
因此，各级地【dì】方发【fā】改委【wěi】对分【fèn】布式光伏电站的【de】备案并【bìng】非仅仅简单接受电站业主【zhǔ】向其报送【sòng】备案资料，还要对【duì】备案资料进行形式上的审查、年审、指标调配、备案时【shí】效等【děng】方面【miàn】的管理，备案【àn】结【jié】果【guǒ】对电站业主会产生行政法上的拘束力，能够对【duì】其权益将产生实质性影响【xiǎng】。尽管如此【cǐ】，备【bèi】案仍然区【qū】别于行【háng】政审【shěn】批或行政【zhèng】许可【kě】，法律性质上属于具有可诉【sù】性的【de】具体行政管【guǎn】理行为【wéi】。
三、关于行政主管机关作出光伏【fú】备案核准或取【qǔ】消【xiāo】的【de】行政行为的生【shēng】效【xiào】时点
上文【wén】已经【jīng】讨论过，光【guāng】伏【fú】电站备案【àn】本质【zhì】上是一种具体行政行为，受到行政管理【lǐ】法【fǎ】规的约束。理论上，具体行政行为的生效【xiào】有四【sì】种情形：
(1)告知即生效，这是通常的情形，适用于行政行为的对象明确;
(2)因公告、通告【gào】等形【xíng】式而【ér】生效，适【shì】用【yòng】于行政行为对象难以明确的【de】情形【xíng】;(3)作【zuò】出即【jí】生效，这种情形使用【yòng】范【fàn】围较窄，主要针对【duì】情况紧【jǐn】急或事【shì】实清楚、法律适用简单而当场作出【chū】行政行为的情形;
(4)附条件生效，适用于存在【zài】附款行政【zhèng】行为的情【qíng】形。上述四【sì】种【zhǒng】情形中【zhōng】，告知即生效是一般通用的【de】情【qíng】形。
我国相关行政【zhèng】法律法规并无明文界定行政行为【wéi】生效的时点，但【dàn】从法【fǎ】律条文中【zhōng】，我们【men】可以推断行【háng】政行为【wéi】生效【xiào】的时【shí】点。我国《行【háng】政诉讼法》第四十六条规定，公【gōng】民、法【fǎ】人或者其【qí】他组织直【zhí】接向人民法院提起诉讼的，应当【dāng】自“知道或【huò】者应当知道”作出行【háng】政【zhèng】行为之【zhī】日起六个【gè】月内提出。《行政复议法》第九条也【yě】规定，公民、法人或者其【qí】他组【zǔ】织认为具【jù】体【tǐ】行政行为侵犯其合法权益的，可以自“知【zhī】道”该具体行【háng】政行为之日【rì】起六十日内提【tí】出行政复【fù】议【yì】申请。从上述法【fǎ】律规定可以看【kàn】出，行【háng】政行为对当【dāng】事人产生【shēng】效【xiào】力【lì】的前提是当事人知悉【xī】行政行为【wéi】的【de】作出，产生【shēng】效力的时点应当【dāng】在当场通【tōng】知之时、邮寄送达之日或公告期【qī】限届满时等通知时点。
对于主管机【jī】关作出的光伏电站的备案生效或【huò】取【qǔ】消的行【háng】政行【háng】为【wéi】，在没有附款生效【xiào】规【guī】定【dìng】的情况下，应当适用于一【yī】般的告【gào】知即生效的原则，即政府的【de】相关【guān】行政文件送达至行【háng】政行【háng】为相对人或【huò】其代理人时才【cái】能生效。
