作者：进化论基金产业研究员治雨
9-21，期待已久的年度光伏补贴政策终于迎来了【le】讨论，根据光伏业协会【huì】公布的信【xìn】息我们得知：补贴政策的模【mó】式【shì】将【jiāng】会【huì】发生翻天覆地的【de】变【biàn】化。本文将就此次补贴【tiē】政策的影响做【zuò】一些点评分析，一如【rú】既往，我们【men】先把核心结论点写在【zài】文前【qián】，然后再【zài】展开【kāi】了讨论：
1、按照“光伏门”的【de】总【zǒng】结，2019年的光伏【fú】补贴【tiē】政策可以概括为：财【cái】政部定补【bǔ】贴规【guī】模、发改委定补【bǔ】贴上限【xiàn】、能源局【jú】定竞争规则、企业【yè】定补贴强【qiáng】度、市场定建设规【guī】模【mó】。研究光伏【fú】行业多【duō】年，我【wǒ】不禁感慨这是我见【jiàn】过的最市场化、最【zuì】合理、最不可能失控的补【bǔ】贴制度体系。若这一制度体系早一些实施，我们的【de】光【guāng】伏补贴规模就【jiù】不会【huì】失控般【bān】的扩【kuò】大，企【qǐ】业的应收补贴也不会被【bèi】拖欠那么久，在补贴总量恒定【dìng】的情况下【xià】，国内装机【jī】总量会随着光伏电站成本下滑而稳步上升，产业将因此处于稳定健康的发展状态中。
2、在我感慨这样完美【měi】的制度设【shè】计的【de】同时，也在忧虑这一制度【dù】体系没有充【chōng】分考虑过渡期的问题，从2018年531后形成15GW以【yǐ】上【shàng】的未纳入补贴【tiē】的存量项目，按现有政策信【xìn】息【xī】透露：存量【liàng】项目需参【cān】与2019年新增项目竞价，存量项目与增量【liàng】项【xiàng】目共同参与【yǔ】分配2019年30亿【yì】的【de】新【xīn】增补贴【tiē】，若【ruò】按【àn】照平均7分钱的竞【jìng】价和1200平【píng】均发电小时【shí】数计算，存量项目【mù】会占【zhàn】用12.6亿的年度补贴。由于存【cún】量项目的【de】挤压，2019年留【liú】给纯粹新增项目【mù】的补贴总量大幅萎缩，增量受到【dào】压制，这会【huì】给上游制造业带来动荡。
3、户用项目指标单独管【guǎn】理【lǐ】，但【dàn】补贴与其他类【lèi】新项目【mù】合【hé】并【bìng】计算共同使用30亿的总补贴规【guī】模。2018年未纳入补贴的存量项目占用2019年度【dù】指标，未纳入补贴的存量【liàng】项目约总量约0.4~0.5GW。指标总量【liàng】为【wéi】3GW，补贴强度【dù】为【wéi】0.18元/kwh，所需补贴额度为【wéi】5亿元。
4、由于当前【qián】仍处【chù】于政策讨论【lùn】阶段，从政策讨论到文件出台再到企业按照新的要求形成项目至少仍【réng】然需要一个季度以上的时间，而且由于本【běn】轮是全新【xīn】政策【cè】，从政策细节【jiē】出台到【dào】各地方、各企业对【duì】政【zhèng】策含义的理解、执行【háng】也【yě】需要时间，可【kě】以想象得到【dào】：今年二季【jì】度将会【huì】是中国【guó】市场【chǎng】需【xū】求的真空【kōng】期【qī】。
5、结论部分：由【yóu】于政策延迟、存量竞价和【hé】户用项目纳【nà】入总补贴额度管理等因素，使【shǐ】得【dé】纯【chún】增量【liàng】项目可得补贴有限、电站【zhàn】业主装机时间【jiān】有限，且【qiě】由于政策出【chū】台时【shí】间延【yán】迟过多，预【yù】计最终【zhōng】项目截止日期不【bú】会落在2019年底，国内电站业主【zhǔ】没【méi】有动因【yīn】赶在今年年底前并网，2019年【nián】的总光伏装机量【liàng】不容乐观，即便考虑去年【nián】底结转过来的5GW项【xiàng】目，总数依然会小【xiǎo】于30GW。
一、这是有史以来最合理、最市场化的补贴政策
1、原有的补贴政策使得我们总是在动荡之中
做【zuò】光伏产业【yè】研究【jiū】，我【wǒ】时常感慨，为什么【me】美【měi】国【guó】光伏终端需求总【zǒng】是那么稳定而又容易预测，每年需求总是能基本稳定在10~15GW之间，而咱【zán】们的【de】国家的光伏终端【duān】需【xū】求总是处【chù】于大起【qǐ】大落中，2017年【nián】旺【wàng】季【jì】的6、7两个月间中国的【de】装【zhuāng】机总量达到【dào】了20GW，而【ér】2019年二季度这个淡季，整一个季度的装机量【liàng】都难【nán】超过3GW。需求大起大落的背后其实是补【bǔ】贴政策的不合理，一年才调【diào】整一【yī】次的光伏标杆电价并【bìng】不能准【zhǔn】确反映实时变化【huà】的光伏电站【zhàn】建设成本变化情况。当光伏电站建【jiàn】设【shè】成本显著下滑而【ér】国【guó】家补贴还在【zài】维持【chí】不【bú】变【biàn】的时候，就会有明显的超额收益进而引发电站建【jiàn】设狂潮，2017年光伏电站建设【shè】规模大超预期达到史无前例的53GW就是因为组件【jiàn】价格【gé】在2016年三四季度大幅【fú】下【xià】滑而【ér】补贴未【wèi】及时反【fǎn】映这【zhè】种变化。
2017年建【jiàn】设总量【liàng】达到了53GW，按照王淑娟老师的【de】统计彼时【shí】平均的度电补贴强度还在0.40元/kwh，这些【xiē】新增电站的补贴需求高达250亿/年，而且要注意，这是每年的【de】补贴需求【qiú】，按【àn】照电站20年的补贴时【shí】长，总【zǒng】计【jì】需要补贴5000亿【yì】元【yuán】，国家因此【cǐ】背负了沉重的【de】承诺负担。矫枉【wǎng】总【zǒng】是【shì】容易过正，当我们【men】清晰了解2017年补【bǔ】贴【tiē】总额失控的情【qíng】况时，对2018年史上最严的531政策也就【jiù】不会再意外了。
2、现在的补贴政策为我们长期有序发展奠定了基础
当【dāng】我们简【jiǎn】单回顾过去不合理的政策后【hòu】，我【wǒ】们就能理解当前竞价的补贴【tiē】政策【cè】的进步【bù】意【yì】义。在【zài】新政策体系下，国务院只【zhī】是确定补贴【tiē】总量，2019年分配给光伏产业30亿【yì】/年的新增补【bǔ】贴，至于【yú】补贴强【qiáng】度则是【shì】通【tōng】过市场机制竞价形成。若光伏【fú】电站成本下滑较快，竞价【jià】后的补贴【tiē】强【qiáng】度就可以支撑更大的电站容量。
在【zài】原有政策【cè】下，国家需【xū】要确定度电补贴，但是政府【fǔ】并不具备这样的能力，因为电站成本处于动态变化之【zhī】中，自然资源条【tiáo】件也是天差地【dì】别【bié】。而在新【xīn】政【zhèng】策中，光伏电的定【dìng】价权去到了千千【qiān】万万的企业主中，不同项目类型的定【dìng】价可能也会千差万别，不同时期的定【dìng】价【jià】可能也会【huì】不同，可【kě】以【yǐ】更加实时准【zhǔn】确反映成本【běn】变【biàn】化。
在原【yuán】有政策下，国家确定【dìng】好度电补贴往往【wǎng】维持一年【nián】不变，不【bú】仅【jǐn】不合理而且【qiě】还【hái】容易出现因【yīn】装机量超【chāo】预期而导致补贴总【zǒng】量【liàng】失控的情况，在意识到补贴【tiē】失控后来年国家【jiā】又倾向于大砍补贴【tiē】，进【jìn】而是行业处于动【dòng】荡中。而在新【xīn】政策下，由【yóu】于补贴总量确定，不再会出现补贴总【zǒng】量失【shī】控的情况，国【guó】家【jiā】政策自然【rán】也就存在稳【wěn】定性、持续性【xìng】的基础，企业【yè】也因存在有稳定【dìng】持续的预期，在决策过程中也可【kě】保有一份从容、冷【lěng】静。
在原【yuán】有的国家确定【dìng】补贴【tiē】强【qiáng】度【dù】，又确【què】定【dìng】指标管【guǎn】理的模式中，出现【xiàn】了【le】很多路条掮客，更有【yǒu】一批只为拿路条而【ér】不实际开发项目的皮包公司【sī】。由于在地面电站项目中【zhōng】，国家确定了【le】指标量，这就【jiù】意【yì】味着光【guāng】伏电站成本无论【lùn】怎么降低都不会增加地面【miàn】电站当年的开发量。而在新政策中，电站建设成【chéng】本的下滑能通过【guò】竞【jìng】价机制体现为度电补贴强度【dù】的【de】降低【dī】，进而在补【bǔ】贴强度一【yī】定的【de】情况下扩大【dà】项目总【zǒng】量，产业自身的【de】技术进步带来的成本下【xià】滑最【zuì】终使产业自身受益。
总之，在全【quán】新补贴政策下，政府省事【shì】儿了，无需【xū】再为产【chǎn】业定光伏电的价格;电站业主省心了，无【wú】需再担【dān】心不停变化中的政策;制造【zào】业【yè】安心了，组件【jiàn】价格的下滑和【hé】功率提升终将带来出货【huò】量的提升。2019年的【de】光伏补【bǔ】贴政策【cè】是最市场化、最【zuì】合理、最有利于行业持续【xù】稳【wěn】定发展的政【zhèng】策。
二、新政策过渡期的忧虑
在我为新【xīn】政欣喜点赞的【de】同时，也要表达一下我【wǒ】的忧【yōu】虑，因为【wéi】新【xīn】政【zhèng】对存量项目的解决方案【àn】的考虑并不是非常周全，而且大家对当前现【xiàn】实状况【kuàng】存在不切实际【jì】的乐观期待【dài】。
1、存量项目问题的由来
在2018年531之【zhī】前，多种类型的分布式电站是只需要备【bèi】案而无需【xū】要指标就能【néng】建设的，这【zhè】也是总【zǒng】装【zhuāng】机量和总补贴需【xū】求【qiú】失控的原因。在531之后，国【guó】家【jiā】把分布式【shì】项目纳入指标【biāo】管理【lǐ】并且只给出10GW的总指标容量【liàng】，由于【yú】在【zài】531之前的当年分布式项目装机总量已经达到了10GW，是的531政【zhèng】策之后的【de】新建成的【de】分【fèn】布式项目【mù】均为无指标、无补贴的电站【zhàn】。
从电站业者的角【jiǎo】度，很【hěn】多电站虽然【rán】没有在531之前并网，没能【néng】来得【dé】及【jí】赶【gǎn】上【shàng】政策的末【mò】班车，但是由于【yú】项目前期开发、前期工作已经【jīng】花掉很多沉【chén】没成本，有的项目已【yǐ】经进入建设阶段，组件、屋【wū】顶组件等成本也已经【jīng】发【fā】生，面对如此庞大的沉没成本，部分电站业主只【zhī】能硬着头皮继续【xù】把【bǎ】电【diàn】站开发完，这就【jiù】是为什么明明国【guó】家已经不再给【gěi】补贴，但是依然【rán】有高达10GW的分【fèn】布式电【diàn】站项目【mù】在531后建成，这也就是【shì】存量【liàng】项目问【wèn】题的【de】由来【lái】。
2、存量项目有多大?
根据王勃华老师的2018年的回顾，我们得知531后新增分布式光伏电站约10GW。
但这并【bìng】不是全部，由于各地【dì】方政府都在清【qīng】理分【fèn】布式项目备案【àn】情况，是的【de】企业在2018年底出现了一波【bō】抢庄，在抢【qiǎng】装过程中部分项目【mù】来不及在9-21前并网【wǎng】最终结【jié】转【zhuǎn】到今年1、2月，根据我对产业链上的追踪，仅今年1、2月中国地【dì】区的装机量【liàng】至少要大于5GW，进而使得存量【liàng】项目【mù】总量达到15GW。
3、存量项目要占用多少补贴?
由于存【cún】量项目最终【zhōng】占用多少补贴【tiē】最终还要【yào】取决于竞价【jià】的惨烈程度，竞争出的价格越低，占用的补贴额【é】度就越少，进而【ér】就给新增项目留下更大【dà】的【de】空间。在政策发布【bù】第一天的晚上【shàng】产业上有不【bú】切实【shí】际的乐观【guān】期【qī】待【dài】，期待着存量【liàng】项目【mù】竞价到极低的位置(例如【rú】竞价到3分钱【qián】)，进【jìn】而“乐观的【de】”算出非常少的补贴占用【yòng】。
由于竞【jìng】价结【jié】果最终还要取决于实际竞价情况【kuàng】，此时【shí】我们只能进行预判式的分析，从经济【jì】理性角度分【fèn】析【xī】：由于按照目前的情况15GW的存量【liàng】项【xiàng】目【mù】并【bìng】不能占用完所【suǒ】有的补贴，所以最【zuì】终的【de】结【jié】果是存量与【yǔ】增量的竞争。若没【méi】有补贴存量电站的业主，我在报竞价的时【shí】候，我的策略一【yī】定是盯着增量【liàng】电站【zhàn】愿意上【shàng】报的价格并【bìng】比他略低一点【diǎn】即可。那些乐观的分析师所期待的3分钱每度【dù】电【diàn】的竞【jìng】价只能是存在于【yú】他们自己想象的世界中，而不会发生在现实生活中，这【zhè】些电站业主不【bú】傻，和钱也没【méi】仇，不会无【wú】下限的竞【jìng】价的【de】。
由【yóu】于王淑娟老师是度电成本测算方面最【zuì】权威的专家，我【wǒ】们就引用她的测【cè】算作【zuò】为若新【xīn】建电站项目所需【xū】补贴强【qiáng】度【dù】的测算：
若采用竞价模式，资源条件优【yōu】质的地区显然处于更有【yǒu】利的位置，而后【hòu】端那【nà】些需要【yào】更高补【bǔ】贴的地区的新增电站理论上【shàng】将会【huì】成为“零”。按照【zhào】王老师【shī】的【de】这份测算，度电补贴强度低于0.1元的【de】地区【qū】只有冀北，而其它【tā】地区【qū】所【suǒ】需【xū】的补贴强【qiáng】度要【yào】介于0.1~0.15元之间。即便【biàn】考虑组【zǔ】件价格的【de】进一步下【xià】滑和【hé】功率【lǜ】的进一步提升，0.1元的补贴【tiē】强度也已经是【shì】下限【xiàn】。这边是新增项目在【zài】当前【qián】电站建【jiàn】设【shè】成本所能接受的补【bǔ】贴下限。诚然，存量电站由【yóu】于【yú】成本已经沉【chén】没，处于现金流的考量愿【yuàn】意【yì】接【jiē】受更低的竞价，但这个竞价【jià】也一定是以0.1这个位置为【wéi】准心【xīn】的，即便【biàn】考虑电站业【yè】主的【de】悲观心里，我依【yī】旧认为【wéi】存量项目平【píng】均竞价的补贴强度会落在7分/kwh的水平，电站业主若报出这样的价格已经【jīng】足以获得竞【jìng】价【jià】靠前的排位【wèi】拿到补贴，而无需更低的价【jià】格【gé】。
我们按照【zhào】15GW的存量电站、1200小时的【de】平均发【fā】电小时、7分钱的度电补贴强度来测算，存【cún】量【liàng】项目所需补贴量为：15GWh×1200发【fā】电小时×7分度【dù】电补【bǔ】贴【tiē】=12.6亿。若按照2019年度总计新增30亿【yì】的补贴计算，存量电【diàn】站部【bù】分会占用其中12.6÷30=42%。换【huàn】句【jù】话说：在2019年度的总补【bǔ】贴额度中，存量【liàng】项目预计要占去42%。
三、户用项目也要占去5~6亿的补贴
在补【bǔ】贴新政中【zhōng】，户【hù】用项目【mù】如预期【qī】的【de】进行【háng】单独管理，单独划分3GW的【de】指【zhǐ】标，度电补贴固【gù】定【dìng】为0.18元/kwh，但【dàn】是不及预期的点在于【yú】：虽然户用项【xiàng】目所需补贴也要纳入总补贴额度管理总，也就是说户用所需要的补贴也【yě】要算在30亿【yì】的年度新增补【bǔ】贴内。
当产业【yè】上明【míng】白【bái】这一点后，对待户用项目的态度【dù】发生了非常微【wēi】妙的变化，从开始时的高呼单独管理【lǐ】，尽量多给指标变为户用尽量少给指【zhǐ】标【biāo】。之所以这样转变，就是【shì】因为户用项目补贴强度基【jī】本【běn】上【shàng】两倍于常规项目，多1kw的户用项目【mù】就【jiù】意【yì】味着少2kw的其他【tā】项目，户【hù】用项目【mù】干的【de】越【yuè】多，对总【zǒng】需求的压制会越【yuè】明显。所以与会人员从开始时的高呼【hū】5GW户用到现在3GW就足【zú】够【gòu】了。
我们就按照户用项目3GW的新增容量，1100平均发【fā】电小时【shí】数【shù】，以及0.18元【yuán】的补【bǔ】贴来计算，户用项目要占用3GW×1100小时×0.18=5.94亿。当然【rán】，不【bú】要【yào】忘记，2018年630以【yǐ】后还【hái】有4.5万套并网户用项目需要参与分配，按照户【hù】均8kw来计算，对应约360MW存量户用项【xiàng】目，扣除这【zhè】部【bù】分，实际2019年可新增【zēng】户用项【xiàng】目【mù】容【róng】量【liàng】为【wéi】2.64GW并要占用5~6亿的补【bǔ】贴额度。
四、政策延迟和管理权收归中央也给2019年的装机量带来挑战
根据我们上面的分【fèn】析，在2019年度30亿的总补贴额度【dù】中，存量电站项目要占【zhàn】用12.6亿，户用项目【mù】要占用6亿元，则剩下的完全【quán】可以留给纯增【zēng】量项目的补贴【tiē】额度为：30亿 -12.6亿 -6亿=11.4亿【yì】。总补【bǔ】贴额度被特【tè】定【dìng】项【xiàng】目大规模【mó】占用【yòng】还并【bìng】不是2019年中国区【qū】光伏装机量面临的全部挑战因素，短【duǎn】期看，中国光伏需求更大的挑战来自于：“政【zhèng】策【cè】延迟”。
现在已经【jīng】是2019年的2月底，本【běn】应【yīng】属于2018年底完【wán】成的来年年度政策还在讨论中【zhōng】，即便【biàn】是最乐观的情况，我【wǒ】们最早也需要等【děng】到三月份【fèn】才能等【děng】到正式补贴文件，而且【qiě】由于【yú】2019年的补【bǔ】贴政策是全新的【de】政策，相信【xìn】个地方政府还需要【yào】面临不少的【de】执行细则的问题，各【gè】企业要面临不【bú】少的对政策的解【jiě】读【dú】、和理解的问题【tí】。
再【zài】说一下这个【gè】制度本身，因【yīn】为全新的补贴机制要【yào】求全国一盘棋，项目【mù】是在全国范围内【nèi】进行【háng】竞价，所以补贴【tiē】最终的分配机制是：各地方上【shàng】报当地【dì】的需要补贴的电【diàn】站项目;中央把全【quán】国所需补贴的【de】项目【mù】汇总并按照补贴【tiē】强度从低到【dào】高排序，进而确【què】定【dìng】可【kě】最终进入补贴目录的项【xiàng】目。
这【zhè】样的模式【shì】就相【xiàng】当于把全国所有项目核准权上收到了中央，这是总【zǒng】量控制的必要手段【duàn】，但【dàn】也势必造成项目前周期过长【zhǎng】。相比于2018年【nián】分布【bù】式项目只需地方【fāng】政府【fǔ】备案即可建设【shè】安装【zhuāng】的【de】模式【shì】，新模式下的前置【zhì】审批【pī】过程将会需要更长时间。
我们按照【zhào】最乐观【guān】的【de】方【fāng】式【shì】推演【yǎn】一下【xià】新【xīn】补贴政策下的新项目【mù】最早开工时间【jiān】：1、最【zuì】乐观预期2019年3月份补贴的正式【shì】文件下发;2、预【yù】期地方政府最【zuì】快能在【zài】3月底把新【xīn】项【xiàng】目的实【shí】施细则准确的理解执行起来;3、整【zhěng】个四【sì】月【yuè】就是各省乃至各市上报潜【qián】在竞价项目【mù】(只留【liú】给企业1个月项目【mù】资料准备期【qī】，已经是极短了【le】);4、整【zhěng】个五月中【zhōng】央汇总各【gè】省项目并按照【zhào】补【bǔ】贴强度【dù】排序【xù】并【bìng】最终确定能纳入补贴的项目名单;5、预计六月地方上收到中央的竞价成【chéng】功的电站【zhàn】名单，名【míng】单【dān】再到【dào】企业手里，项目正式开工。由于项目审批周期长，部分在2019年【nián】度补贴计划内的项目【mù】存在【zài】延后到2020年并网的可能【néng】性。
除此之外，我们也【yě】应当对系【xì】统成本保持理性客【kè】观，目【mù】前光伏产【chǎn】业多个环【huán】节利润【rùn】很低，光伏组件价格在2019年不存在大【dà】幅降价【jià】的【de】可能性，光【guāng】伏系统的成本在【zài】当前位置【zhì】上很难有显【xiǎn】著地断【duàn】崖式下跌，2018年上半【bàn】年度电平均补贴【tiē】强度在【zài】0.25元/kwh，而当前很多人预期通过【guò】竞价实现2019年度电补贴强【qiáng】度降低到0.05元以【yǐ】内【nèi】是不切【qiē】实际的，大家预期【qī】的降幅不【bú】符合产【chǎn】业链客【kè】观的降本速度。
五、结论：2019有挑战，2020很乐观
不切实际【jì】的【de】乐观终将是灾难性【xìng】的，因为事实终归是事【shì】实，它终究要发生，我们应当做的【de】不是【shì】掩耳盗铃【líng】，而【ér】是【shì】把这个【gè】客【kè】观事实讲清【qīng】楚，让大家早【zǎo】一点有一个心理准备，唯有如【rú】此【cǐ】才能做到不慌不乱、有条【tiáo】不【bú】紊。
我【wǒ】现【xiàn】在分析认为2019年中国地【dì】区的【de】光伏装机量确实【shí】是有挑【tiāo】战的【de】，这个挑战主要来自【zì】于15GW的存【cún】量项目和全【quán】新政策的延迟和理解执行所需要的时间。我分析认为，在当前【qián】4~5元/瓦电站系统成本下，我【wǒ】们需要平均7分钱的度电【diàn】补贴还【hái】是不可【kě】少【shǎo】的。那么对应的总的新增量是多少大家自己【jǐ】也【yě】可以算【suàn】，除此【cǐ】之外还有【yǒu】5GW不【bú】需【xū】要【yào】占用总补贴规【guī】模的“光伏扶贫项目”，七【qī】七八八总的考【kǎo】虑下来，我【wǒ】认为2019年中国的光伏【fú】装机【jī】总量会在【zài】30GW的水平。
但【dàn】若时间点【diǎn】来到2019年，我【wǒ】们的总补贴额度【dù】还【hái】将【jiāng】是30亿，但这个【gè】总补贴额是不需要【yào】负担存【cún】量项目的30亿，是对应更低电站成本和更低度【dù】电补贴【tiē】强度的30亿，是【shì】没有政策【cè】延迟一【yī】开年大家就知道如何【hé】执行、分【fèn】配【pèi】的30亿，所以可以预期的【de】是在【zài】2020年中国区【qū】光伏装机【jī】量会有较【jiào】大【dà】程【chéng】度的回暖，我们可以【yǐ】对2020年【nián】中国地区的装机量保持相当【dāng】程度的乐观。
