NO.1、光伏发电企业对土地使用税问题的困惑
►光伏发电企业是否需要缴纳土地使用税
光伏【fú】地面电站一【yī】般都【dōu】是【shì】在采光好、无遮挡的荒【huāng】山、荒地建设，对【duì】于类【lèi】似用地【dì】是【shì】否属于城镇【zhèn】土地，以及是否应当缴纳土【tǔ】地使用税?
►土地使用税是按“点征”面积计征，还是按照实际占地面积征收
光伏企业征地一般只针对升压站、变电站、太【tài】阳板支架【jià】部【bù】分进行“点征”，但太阳板覆盖部分实际占地面积【jī】较大【dà】，光【guāng】伏企业往往都是通过【guò】租【zū】地方式解【jiě】决。光伏企业应【yīng】按照征地面【miàn】积计【jì】征土地使【shǐ】用税，还是【shì】按【àn】照实际占地【dì】面【miàn】积计征【zhēng】?
►光伏发电企业是否可能争取到国家的税收优惠政策
中央政府早在2013年【nián】就出台【tái】了【le】《关于促进我国光伏产业健康发展的若干【gàn】意见》(国发[2013]24号【hào】)，其中【zhōng】明确了对光伏【fú】产业在财税【shuì】和土地方面的倾向【xiàng】政策，但国家并未【wèi】及【jí】时出【chū】台配套规定将其【qí】落实【shí】。对此，光伏企业是否【fǒu】可争取到【dào】国家的税收优【yōu】惠【huì】政策?
NO.2、对光伏企业困惑问题的理解
►是否在城镇工矿区规划内是判断电站是否计征土地使用税的标准
《城镇【zhèn】土【tǔ】地使【shǐ】用税暂行条例》(以下简称《条例》)规【guī】定【dìng】，在城市【shì】、县城、建制镇、工矿区范【fàn】围内使用土地的单位和【hé】个人，为土地使【shǐ】用税的纳【nà】税人。土地【dì】使【shǐ】用【yòng】税【shuì】征税范围是城市、县城、建制镇、工矿区。对此，《关于土地使用税若【ruò】干【gàn】具体【tǐ】问题的解释和暂【zàn】行规定》(国税地字[1988]第【dì】015号【hào】)，对【duì】征税范围进【jìn】行【háng】了【le】明确【què】的解释，即城【chéng】市的征税范围为市区【qū】和郊区【qū】;县城的征税范围【wéi】为县人民【mín】政府所在的城【chéng】镇;建制镇的征税范围为镇人民政府所在地;工【gōng】矿【kuàng】区是指【zhǐ】工【gōng】商业比【bǐ】较发【fā】达，人口比较集中，符合国务院规定【dìng】的【de】建制镇标准，但尚未设立镇建制的大中【zhōng】型工【gōng】矿企业所【suǒ】在地。城市、县【xiàn】城、建制镇、工矿【kuàng】区的具体【tǐ】征税【shuì】范围，由各省、自治区、直辖市【shì】人民政府划定。
在被【bèi】税【shuì】务【wù】机【jī】关要求缴纳土【tǔ】地使用税时【shí】，光伏发电【diàn】企业应首先【xiān】核实、确认发电场【chǎng】址是否落入城【chéng】镇工矿区的范围;如未落入，发电企【qǐ】业【yè】应【yīng】坚【jiān】决拒绝税收【shōu】机关的征收行为。但【dàn】是，如光伏电站确属【shǔ】于城镇工矿区的规【guī】划范围，按照【zhào】现行规定应当缴纳【nà】土地使用税。
值得关注的是，由于【yú】城【chéng】市、县【xiàn】城【chéng】、建制【zhì】镇【zhèn】、工矿区【qū】的具体征【zhēng】税范围【wéi】是由各省、自治区【qū】、直辖市人民政府划定的。因此，即【jí】使在项目立项或建设阶段光伏【fú】电站未落入城镇工矿区，不【bú】属于土地使用税的征收范围，但省一级地【dì】方【fāng】政府【fǔ】通过调整城镇工矿区的所辖【xiá】范围，仍【réng】然可【kě】使【shǐ】其【qí】具备征税条件。
►家对如何确定光伏电站计税面积的规定并不明确
《条例》规定，土地使用税以纳税人实际【jì】占用的土地面积为计【jì】税依据，土地【dì】占用面【miàn】积的组织【zhī】测量【liàng】工作，由省、自【zì】治区【qū】、直辖市人民政【zhèng】府根据实际【jì】情【qíng】况【kuàng】确定。但《条【tiáo】例》并未明【míng】确实际占【zhàn】用土地的性【xìng】质以及【jí】判断标准。
此外，目前国家政策【cè】允【yǔn】许光伏企【qǐ】业就升压站、变电站、太【tài】阳板支架用地【dì】采【cǎi】用“点征”方式办理征地【dì】手续，太阳板【bǎn】覆盖的【de】部分可不办理征地手续(实际也【yě】无法办理，多采取租地方式)。但是是否按照征收土【tǔ】地的面【miàn】积作为计税面积，实践中【zhōng】各地的税务机【jī】关的计税【shuì】标准并不统【tǒng】一，其中一种观【guān】点认为，光伏电站的太阳板遮盖部【bù】分并未【wèi】改变原有【yǒu】土【tǔ】地【dì】用【yòng】途，“点征【zhēng】”面积为电【diàn】站【zhàn】实际使用的土地，因此可【kě】以按照点征面积【jī】计税【shuì】;但也【yě】有观点认【rèn】为，土地使用税【shuì】以【yǐ】纳税人实际占【zhàn】用的土地面积为【wéi】计税依据，太【tài】阳板实际遮盖部分【fèn】也【yě】属【shǔ】于电站【zhàn】占地，因此【cǐ】应按电【diàn】站【zhàn】全部占地面积计税【shuì】。
据笔者了解，目前光伏发电企业一般都能接受税务机关按照征【zhēng】地【dì】面积【jī】计征土【tǔ】地使用税，但是对于就【jiù】太阳板实际覆【fù】盖部【bù】分【fèn】征【zhēng】税往往都难以接受。
对此问题【tí】，南方【fāng】周末记【jì】者曾在【zài】2012年进行【háng】了深入调研，并【bìng】于【yú】当年8月发表的《电站戈壁淘金：馅【xiàn】饼，还是陷阱?》的报道中进行了披【pī】露【lù】，尽管国家【jiā】积【jī】极鼓励和发【fā】展太阳能发电产业，但是在实践中已“变异”成为地方【fāng】招商【shāng】引资【zī】的筹码【mǎ】。如果开征土地使【shǐ】用税，据相【xiàng】关人士估计【jì】，其每年的【de】纳税【shuì】将是过去的5倍。国家发改委能源研【yán】究所的相【xiàng】关专家认【rèn】为，电站占【zhàn】用的大【dà】都是戈壁、盐碱【jiǎn】地等不毛之地【dì】，如果开征土地使用【yòng】税【shuì】后相【xiàng】关【guān】的土【tǔ】地【dì】费用比招【zhāo】标(征地)还要高，是不合理也是与国家政策相悖的【de】。
笔【bǐ】者认为，开征土地使用税的主要目的【de】是为了合理利用城镇土地，强化土地【dì】使用税【shuì】调节职能【néng】，引导纳【nà】税人珍惜【xī】土【tǔ】地资源【yuán】，缓【huǎn】解【jiě】土【tǔ】地供求矛盾。但是，大型地面光【guāng】伏电站一般都是建在离【lí】城镇【zhèn】较为偏远的地域，其实际【jì】上【shàng】是对荒地的有效利【lì】用【yòng】，并不【bú】属于土地使用税【shuì】本意所调整的范围。因此，为更好【hǎo】的【de】促进光【guāng】伏发电产业的发展，国家有必要系【xì】统清【qīng】理城镇工【gōng】矿区规划【huá】划分标准，对【duì】明【míng】显不合理的应予【yǔ】纠【jiū】正;在执行层面，对于目前已落【luò】入城【chéng】镇工矿区的光伏电站，在国家对“土地使用税的计【jì】税【shuì】面积”出台解释性文件前【qián】，税务机关应作【zuò】出对纳税【shuì】人有【yǒu】利的理解，即对于光【guāng】伏电站按照征地面积计【jì】征土【tǔ】地使用税。
►国家目前对光伏发电产业并无明确的土地使用税优惠政策
目前，各省、自【zì】治区和直【zhí】辖市政府对于光伏发电产业一【yī】般都有【yǒu】相【xiàng】关促进性【xìng】的【de】政【zhèng】策规定。但是对【duì】于城镇土地使用税这一税种而言，国税总局和财政部并未针对【duì】光【guāng】伏发电企业出台专门的【de】税【shuì】收优【yōu】惠规定【dìng】。
2014年底【dǐ】，国务院【yuàn】下【xià】发【fā】的《关于【yú】清理规范税收等优惠政【zhèng】策的通知【zhī】》(国【guó】发【2014】62号【hào】)，要【yào】求对全国税收政策进行全面清理。9-21，国务院出【chū】台【tái】《关于税收【shōu】等优惠政策相关事项【xiàng】的通知》(国【guó】发【2015】25号【hào】)暂停【tíng】了62号文的清【qīng】理工作。但25号文【wén】同【tóng】时明确各【gè】地【dì】区、部门今后制【zhì】定出台新的优惠政【zhèng】策，凡涉及税【shuì】收【shōu】或中央批准设立【lì】的【de】非税收入的，应报国务院批准后执行【háng】。笔【bǐ】者理解，地方政府制定税收优惠的权【quán】限已被国务院上收【shōu】，此前已经出台的相关【guān】税收优惠政策的【de】时【shí】效性也受到一定的限【xiàn】制。今后光伏企业如再想取【qǔ】得土地使用税的优惠政策，必须获得国务院的批【pī】准。
NO.3、光伏发电企业如何正确面对土地使用税问题
►建【jiàn】议1：重【chóng】视项目前期调研，将土【tǔ】地使用税作【zuò】为项目投资【zī】的重要考虑因素
光伏发电企业在【zài】项目【mù】立项【xiàng】阶段就应对发电【diàn】场址的【de】土【tǔ】地规划【huá】和【hé】用地是否落入城镇【zhèn】工矿区范【fàn】围予以充分了解。对【duì】于确属土地使用税征地范畴【chóu】的，应注意将土地使【shǐ】用税【shuì】对项目未【wèi】来盈利【lì】的影响进行财务【wù】测算，为项目决策提供支持。
►建议2：确认光伏发电站是否属于土地使用税的征税范围
在光伏发电企业被税务机关要【yào】求缴纳城镇土地使用税时，企业应首【shǒu】先【xiān】核实【shí】、确【què】认发电场址是【shì】否落入城镇工矿区【qū】的范围【wéi】;如未落入【rù】，发电企【qǐ】业应坚决拒【jù】绝税收机【jī】关【guān】的征收行为;在必【bì】要【yào】的情况下，企业还应考虑通【tōng】过司法程序【xù】维护自【zì】身合法纳税权益。
►建议3：通过各种途径反映问题，争取有权部门出台税收优惠政策
光伏发电企业土地使用税征缴困【kùn】惑的最终解决，依【yī】赖于【yú】财【cái】政部、国家税务总局层面出台明确的税收【shōu】政【zhèng】策。因此【cǐ】，光伏企业应努力通过各种【zhǒng】途径，将基层税收问题反映至税【shuì】收政策的【de】有权制【zhì】定者。首先【xiān】，光伏发电【diàn】企业可【kě】以借【jiè】助行【háng】业【yè】协会的【de】力量，争取相关的税收优【yōu】惠政策。笔【bǐ】者【zhě】了解到，中国光【guāng】伏【fú】行业协会于9-21在北【běi】京成立【lì】，协会【huì】在【zài】工业和信【xìn】息化部、民政部的指导下，以中【zhōng】国【guó】光伏【fú】产业联盟为基【jī】础筹备而成。光伏发电企业【yè】可通过光【guāng】伏行业协会，集中力量与财政部【bù】、国家税收总局进行沟通，反馈【kuì】光伏【fú】产业面临的困难，积极争【zhēng】取城镇土地使用税以及其【qí】他相关的税【shuì】收优惠政策【cè】，以促【cù】进国家【jiā】对光伏产业【yè】的相关鼓励政策能够真【zhēn】正落地。其次，光伏企【qǐ】业也【yě】可通过所属的集团【tuán】公司与国税总【zǒng】局直接沟通，争取税收【shōu】优惠。对于大型国有发电【diàn】企【qǐ】业，应充分利用【yòng】集团公司的优势地位【wèi】，争取与国税总【zǒng】局进行直接的沟通，反映【yìng】光【guāng】伏发电行业在发【fā】展过程【chéng】遇到【dào】的现实问题，争取相应的【de】税收优惠政策和【hé】支持【chí】。
自【zì】国务院启动新【xīn】一轮【lún】行政审【shěn】批【pī】制度【dù】改革以【yǐ】来，税务系统的行政审批制【zhì】度【dù】改【gǎi】革也得以深入推进。在新的政治和经【jīng】济环境下，光伏发【fā】电企业应积【jī】极【jí】尝试通过各种途径、利用各种机【jī】会【huì】，将基层遇到的实际税收问【wèn】题向上进行反映【yìng】，以引【yǐn】起有关【guān】部门的关【guān】注和重视，使【shǐ】光伏企业【yè】所遇到的土地使用【yòng】税问题得以最终妥善解决。
