国家发展改革委价格司灵寿县挂职干部赵心泽：光伏扶贫已经【jīng】成【chéng】为全国许多贫【pín】困【kùn】县【xiàn】脱贫摘帽【mào】的最主要【yào】方式之一，也为世界减贫事业贡献了中国智【zhì】慧、中国方案。
赵心泽
光伏扶贫是在贫困地区因地制宜建设光伏电站，将发电收益【yì】由【yóu】贫困人口分享，提供20年以上帮扶的一【yī】种精准扶【fú】贫【pín】模式。习近平总书记指【zhǐ】出，“光伏发电扶贫既【jì】扶了贫，又发展【zhǎn】了新能源，要加大支持力度。”李【lǐ】克【kè】强总理【lǐ】也曾批示【shì】，“光伏发电【diàn】是扶【fú】贫的有效【xiào】举措”。
光【guāng】伏扶贫【pín】政策【cè】主要【yào】由国务院扶贫办、国家发【fā】展【zhǎn】改革委、财政部【bù】、国家【jiā】能源局等部【bù】门制定并推行。国家对光伏【fú】扶贫配套了有力【lì】的补贴政策【cè】，备【bèi】受地【dì】方推崇。自2014年启动试【shì】点至2017年【nián】底，全【quán】国25个省份【fèn】、940个县开展【zhǎn】了光伏扶贫建设，建成规模1011万千瓦、惠及3万个贫【pín】困村、165万户贫困户，2018年预计新增【zēng】装机500万千瓦。光伏扶【fú】贫已经成为全国许多贫困县脱贫摘帽【mào】的最主要【yào】方式之一，也为世界减【jiǎn】贫【pín】事业贡献了中国【guó】智【zhì】慧、中国方案【àn】。
河【hé】北省灵寿县下辖【xiá】1个经济开发【fā】区、6镇【zhèn】9乡、279个行政村(89个贫【pín】困村)，总面积【jī】1069平方公里，总人口35万。2017年，该【gāi】县实现【xiàn】生产总值100亿元，财政收入【rù】6亿元，城镇居民人均收入27025元【yuán】，农村居民【mín】人均收入【rù】6904元。截至目【mù】前【qián】，灵寿县【xiàn】共【gòng】有贫困【kùn】人口2750户，6592人，计划今年实现“脱贫摘帽”。
光伏扶贫具有综合优势
为【wéi】了【le】扶贫，灵寿县共推进了【le】四种光伏扶贫模【mó】式【shì】。其【qí】中，集【jí】中式电站规模最大【dà】，是利用荒山荒坡建设【shè】的【de】容量10兆瓦以上规模的大型电站，2017年建设了1个集中式电站，覆【fù】盖贫困【kùn】户1000户;村级光伏电【diàn】站规模居中，是【shì】利用村集体【tǐ】土地建设的【de】容量100千瓦～300千瓦的【de】小型电站【zhàn】，2017年，共有8个【gè】村级【jí】电【diàn】站，覆盖贫困【kùn】户392户;户用光伏规模最【zuì】小，是利用贫困户屋顶【dǐng】或院落【luò】空【kōng】地建设的【de】容量3千瓦【wǎ】～5千瓦的发电系统，2017年，若干户用【yòng】光伏覆盖贫【pín】困【kùn】户1139户;光伏大棚【péng】电【diàn】站是在普【pǔ】通蔬菜大棚的顶部安装太阳能电池板，将太阳辐射分为植物需要的光能和太阳能发电的光能，既满足【zú】了植物生【shēng】长的需要【yào】，又实【shí】现【xiàn】了光电转换，一棚两用，预计覆盖【gài】贫困【kùn】户1168户。
从调研情【qíng】况看，光【guāng】伏扶贫相较其【qí】他扶贫方【fāng】式具有以下【xià】优势：一是见【jiàn】效快。种养业经济产出期为1～3年，光伏【fú】扶贫项目建设周期约1～3个【gè】月。二是稳定性高【gāo】。种养业受自然条件、市场供需【xū】等【děng】影响大【dà】，收益不固定。而光伏扶【fú】贫项目享受【shòu】较高政策【cè】补【bǔ】贴，全年收益稳定。三【sān】是贫困【kùn】户投入少。传统【tǒng】种【zhǒng】养业扶贫对技【jì】术和市场要【yào】求【qiú】较高且需青壮劳力种植【zhí】，光【guāng】伏扶贫【pín】只要【yào】有符【fú】合要求的闲置屋顶、空地即可，项目安装、运维由政府【fǔ】和企业【yè】负责。四是辐射人口多，可以整村推进。五是综【zōng】合效益【yì】好，可【kě】与农【nóng】业互【hù】补发【fā】展，实现土地资源的再利用【yòng】。
光伏扶贫项目电价由两部【bù】分组【zǔ】成：燃煤【méi】电厂标杆电价部分和超出燃煤电厂标【biāo】杆电价补贴【tiē】部【bù】分。项目建【jiàn】成后，电网企业【yè】即可【kě】发放燃煤电【diàn】厂标杆电价部分【fèn】，待项目【mù】列【liè】入国家【jiā】可再生能源发电目录后，再由电网【wǎng】企业代【dài】为拨付补贴部分。为加大扶贫工【gōng】作力度，国家和河北【běi】省对【duì】光【guāng】伏扶贫【pín】项目【mù】制【zhì】定了较高电价和补贴【tiē】：河北省【shěng】燃煤标【biāo】杆上网电价【jià】为每千瓦时【shí】0.35元;分散式户用光伏上网【wǎng】电价为0.97元，其【qí】中国【guó】家补贴0.42元【yuán】，河北省补贴【tiē】0.2元【yuán】。集中式扶贫电站和村级扶贫电站上网电【diàn】价为1.05元【yuán】，其中国家补贴【tiē】0.5元，河【hé】北省补贴0.2元。
我们对三种光伏发电模式【shì】进行经济收益测算。按典型条件：设备6500元【yuán】/千瓦、经【jīng】营期20年、资本【běn】金比例100%、增值税税率17%、年发电小时数1300小时测算【suàn】，户【hù】用光伏资本【běn】金收【shōu】益【yì】率为1.5%，村级电站为6.6%，集中【zhōng】式电站为【wéi】11.9%，由此可【kě】见，集【jí】中【zhōng】式电站收益率最高，村级【jí】电站收益率居中，户用光伏项目收益率最低。光伏发电项目因规模效应而产生更大收益。
对【duì】标杆【gǎn】上【shàng】网电价下【xià】调过程进行敏感性分【fèn】析发现【xiàn】，以村级【jí】电【diàn】站【zhàn】为例，电价在每千瓦【wǎ】时0.75元、0.85元、0.98元【yuán】的情况下，项目收益率分【fèn】别为-8.7%、0.4%、6.6%。由此可见【jiàn】，资本金收【shōu】益率对电价调整十分敏感。目【mù】前【qián】电【diàn】站【zhàn】盈利主要【yào】是因【yīn】为享受了政府补贴政策。如果将来电【diàn】价下调，只有通过压缩设备组件等【děng】建设成本，才能维持【chí】一定的盈利水平。
光伏扶贫具有多元成效
调研发现，光伏扶贫具有四方面成效：
一是带领人民脱贫致富，增强村集体经济【jì】实力。集中式电【diàn】站、村级电站为贫困【kùn】户每年每户增收3000元，其中村级电站【zhàn】还【hái】为村【cūn】集【jí】体每年增收2万【wàn】元【yuán】。户用光伏项目前10年的收【shōu】益由贫困户【hù】与投【tóu】资企业分配【pèi】，10年后全部归贫【pín】困户。2017年灵寿【shòu】县村级【jí】电站覆盖【gài】8个贫困【kùn】村、392户，脱贫人【rén】口占光伏扶贫计【jì】划脱贫人【rén】口【kǒu】的20.7%。预计2018年投产的集中【zhōng】式电站将带动全县2168户贫困人口增收，实现全县无【wú】劳【láo】动能力贫【pín】困户全覆盖，且对易地扶贫搬【bān】迁【qiān】分【fèn】散【sàn】安置贫困户全覆盖。
二是百姓欢迎，增加人民幸福感、获得感。我们调研的一个【gè】贫【pín】困户【hù】有【yǒu】3口【kǒu】人，其中2位【wèi】老【lǎo】人每人每月养老金90元，水库移【yí】民补偿金50元【yuán】，家庭月收入330元。通过村级电站【zhàn】每月收【shōu】入250元【yuán】，户用光伏【fú】每【měi】月收【shōu】入252元，光伏扶贫实现增收152%。老【lǎo】人感叹道：“光伏【fú】扶贫【pín】使我们提高了【le】收【shōu】入【rù】，改【gǎi】善了生活，扶贫效果看得见，摸得着。”
三是保障能【néng】源供应，促【cù】进新能【néng】源与农业产业融【róng】合【hé】发展。结合特色产业，灵寿【shòu】县计划采【cǎi】用“光【guāng】伏【fú】+农业”模式，在光伏大棚下种植“光伏红薯”、“光伏蘑【mó】菇”，实现土【tǔ】地增【zēng】值利用与光【guāng】伏【fú】发展、农业生产双丰收【shōu】。
四是部分项目带动【dòng】了【le】当【dāng】地就业【yè】。塔上【shàng】镇集中式光伏项【xiàng】目雇佣本地劳动力安装光伏组件，一次性雇佣【yòng】二三【sān】十人安装【zhuāng】，日工每人每天100元【yuán】，为【wéi】当地劳动【dòng】力提供了一【yī】定就业机会。
光伏扶贫仍然面临挑战
调研发现，光伏扶贫取得了很好的扶贫【pín】成效，较好满足了人民日益增长【zhǎng】的能【néng】源【yuán】需求，然【rán】而仍面临着问【wèn】题【tí】与挑战，主要【yào】集【jí】中在【zài】资金、人才、机制【zhì】、质量等方【fāng】面。挑【tiāo】战主要包括8个方面：
一是部分地方扩大扶贫对象无序建设，光伏补贴拖【tuō】欠【qiàn】较【jiào】久，项目存在资金压力。由于光伏扶贫没有明确禁止【zhǐ】在【zài】非建档立【lì】卡贫困村建【jiàn】设，有的地【dì】方【fāng】出于快速脱【tuō】贫考【kǎo】虑，扩大扶贫对象【xiàng】，对脱贫【pín】任务【wù】存在不切实际的“大【dà】干【gàn】快上”、“一光【guāng】了之”现【xiàn】象。由于有的地【dì】方缺乏其【qí】他有【yǒu】优势的产【chǎn】业，对光伏扶贫【pín】项目的依赖程度很高，产生了【le】“既然国家有政策，不【bú】用白不【bú】用”的思【sī】想。光【guāng】伏扶贫项目超预期快速发展，导致【zhì】我国【guó】存在上千亿元补【bǔ】贴资金【jīn】缺【quē】口，集中式电【diàn】站补贴拖欠时间可达2～3年。由【yóu】于补贴拖欠，部分地方政【zhèng】府出现了拆借其他款【kuǎn】项临时拨付光伏项目资金的情况。
二是造血功能【néng】缺失【shī】，存在寻租风险。扶贫的本质是“扶人”和扶志。产【chǎn】业扶【fú】贫【pín】政策设【shè】计的【de】初衷在于【yú】通【tōng】过以村为单位的规模化生【shēng】产使贫困家庭受益【yì】，从【cóng】而达到扶贫【pín】的造【zào】血功能。地方【fāng】单一依靠光伏扶贫项目脱贫，未能与其他扶贫政【zhèng】策齐头【tóu】并进，“养”了一批懒人。有的村【cūn】民理直气壮争当贫困户，要扶【fú】贫支【zhī】持【chí】。有的地方光伏【fú】扶【fú】贫项目还【hái】存【cún】在寻租腐败风险。光伏入股企业是与村干【gàn】部有利益连【lián】带【dài】关系的【de】企业【yè】，期满后资金走向及年【nián】度分红存在违规流失风险。
三是电站投【tóu】资【zī】非技术成本高。我国光伏电站除必须的设备等技术成【chéng】本外，存在贷款【kuǎn】利率、弃光率、土【tǔ】地【dì】费用【yòng】、税收等非技术成本，占比约50%，在国际上【shàng】处于较【jiào】高水平【píng】，其【qí】中土地费用偏高。我们调【diào】研【yán】的协【xié】鑫公司光【guāng】伏项目【mù】的成本【běn】拆分表，在2.2亿元的成本费用中，土地费【fèi】用为1571万元，占到7.1%，居成本费用第【dì】二位。而国际上很【hěn】多国家光伏电站土地成【chéng】本几乎为零。2018年光【guāng】伏【fú】扶贫项【xiàng】目的增【zēng】值税为16%，地方【fāng】政府和村【cūn】民【mín】反映，作为扶【fú】贫产【chǎn】业，税【shuì】负【fù】较重。
四是村级电【diàn】站设【shè】备质量欠佳，后【hòu】期运维不善。光伏扶贫之所以具有收【shōu】益【yì】稳定的特点【diǎn】，关键是【shì】电站发电小时数【shù】达到1200小【xiǎo】时以上，理论寿命【mìng】长达15年。但从调研情【qíng】况看【kàn】，光伏扶贫电站建设良莠不齐。由于规模小的光伏扶贫项目大企业参与度低，主要由小企业【yè】建【jiàn】设，存【cún】在劣质产品【pǐn】低价中标【biāo】现象。一【yī】份报【bào】告显示，“国内建【jiàn】成【chéng】三年以上的光伏电站，很多已经出现质量问题，有些电站的设备衰减【jiǎn】率【lǜ】高达68%。”村【cūn】级电站装机较小、用户【hù】分【fèn】散、位置较【jiào】远【yuǎn】，运【yùn】维成本大【dà】幅增【zēng】加。建设光【guāng】伏电站的【de】企业更关注获取工程建设费用的“一棒槌”收益，后期运维较弱。我们【men】调研的【de】新庄村村级电站，光伏【fú】组件尘土厚重【chóng】，缺乏【fá】维【wéi】护【hù】，严重【chóng】影【yǐng】响发电【diàn】量。灵寿县8个【gè】村级电站2017年【nián】下半年发电小【xiǎo】时数在300～600小时之间，与三类资【zī】源区每半年的等【děng】效【xiào】发电小时数600～700小时【shí】存在差距，影响电站的经济效益。
五是帮扶的人均收益悬殊【shū】。灵寿县户用光伏每兆瓦帮扶【fú】217户，村级电【diàn】站帮【bāng】扶200户【hù】，集【jí】中式电站帮扶33户，帮扶密度差距大。户用光伏是按人口分【fèn】配收【shōu】益的，而【ér】村【cūn】级【jí】电站按户分配【pèi】收益，村级电【diàn】站2人户人均【jun1】年收益【yì】1500元，6人【rén】户人均年收益【yì】500元【yuán】，相差3倍【bèi】。部分村民较为不【bú】满，甚至有的村民去【qù】公安局要求办理户口分家【jiā】，以获得更高的人【rén】均收益。
六是贫困户申报程序【xù】繁琐【suǒ】且不尽【jìn】合理【lǐ】。光伏扶贫受益贫【pín】困户认定【dìng】流程与贫困户审定流程【chéng】完全一样，冗长【zhǎng】繁复，耗时数【shù】月，且未【wèi】能反映贫困户信息动【dòng】态变化【huà】。有的项目存在申报时与【yǔ】审批后【hòu】的偏【piān】差，由于【yú】涉【shè】及扶【fú】贫【pín】对象变化，曾经引发不稳定事【shì】件。
七是电站选址约束与【yǔ】乱【luàn】象并存【cún】。光伏扶贫存在选址【zhǐ】约束，灵寿县2016年【nián】32个村申报【bào】村【cūn】级电站，仅8个【gè】符合用【yòng】地资格。由于自然条【tiáo】件不同，各地【dì】选【xuǎn】址【zhǐ】条件差异大，周边建筑物、山体、树木遮光【guāng】的地【dì】段【duàn】，采【cǎi】光【guāng】时间较短【duǎn】，影响发电效【xiào】果。不同农户之间月发电量可相差【chà】50千瓦时，村民【mín】存在心理落差。
八是部分项目存在弃光【guāng】及并【bìng】网问【wèn】题。一些贫困县电网【wǎng】容量与扶贫电站发电量【liàng】不【bú】匹配，新增光伏【fú】电【diàn】量超过电网最高消纳能【néng】力。有的【de】光伏项目由供【gòng】电局远距离架线并网，降【jiàng】低了电【diàn】力系统效率。
综合施策推动光伏扶贫
光伏扶【fú】贫作为一【yī】项产业【yè】扶贫政策，光伏电站主要依靠补贴才能获得较【jiào】好收益【yì】，不能独立盈利和扶贫【pín】。那么【me】怎样才【cái】能保证电站质量和效益，用最少的钱办最多【duō】最好的事【shì】，实现【xiàn】精准扶【fú】贫和造【zào】血效果，并且与其【qí】他产【chǎn】业发【fā】展和扶贫【pín】政【zhèng】策有【yǒu】机【jī】结合起来?
今年4月出台【tái】的《光伏扶贫电站管理办【bàn】法》规定，光伏扶贫【pín】电站由【yóu】政府全额【é】投资，按照【zhào】村【cūn】级电站方【fāng】式建设【shè】，实行全生命周期严格管理，全部收益【yì】用于扶【fú】贫。同【tóng】时规定，光【guāng】伏扶贫电站【zhàn】由各地政府【fǔ】筹措资【zī】金建设，不得【dé】负债。
下一步，建议综合施策，从5个方面【miàn】发力，推动光伏【fú】扶贫高质量可持【chí】续发展，助【zhù】推【tuī】乡村振兴战【zhàn】略实【shí】施，满足【zú】人民日益【yì】增长的美好生活需要。
一是【shì】加【jiā】强增量规模控制，优化补贴支付渠道。随着光【guāng】伏行业技术进步和【hé】成【chéng】本下降，普通光伏电站电价补贴【tiē】标准已开始【shǐ】下调。建【jiàn】议综合研判财力条件、脱贫【pín】任务【wù】、电网消纳能力【lì】等，强化增量规模控【kòng】制，防止地方因“补贴【tiē】冲动”一哄而上【shàng】;严【yán】格把【bǎ】扶贫对象限定为【wéi】建档立卡贫困村的建档立卡贫【pín】困【kùn】户【hù】，确保有限资金用【yòng】在“刀刃【rèn】上【shàng】”。此【cǐ】外要【yào】优化补贴支【zhī】付【fù】渠道【dào】，简【jiǎn】化补贴流【liú】程，缩短补贴支付周期;拓宽补【bǔ】贴来源【yuán】，通过发【fā】行债券或设【shè】立专项发【fā】展基金【jīn】，先行垫【diàn】付补贴缺口;优化补贴支付方式，鼓励贫困户安装电商客户端等方式，方便补贴结算与统计【jì】。
二是【shì】明确县级政府筹资责任，放宽选址限制，降【jiàng】低非技术成本。建议【yì】引【yǐn】导各地建立“光【guāng】伏扶贫是产【chǎn】业扶贫的一种方式，但不【bú】是唯一方式”的理念，夯实县级政府筹【chóu】资责任，有【yǒu】序推进【jìn】光【guāng】伏扶贫项目【mù】实【shí】施，防【fáng】止通过大规模举债建设形成债务负担，防止以扶【fú】贫为初衷的公益项目转【zhuǎn】变为企【qǐ】业盈利项目。地方【fāng】可【kě】酌【zhuó】情放宽光【guāng】伏扶【fú】贫用【yòng】地【dì】要求，整合闲置土地，适当纳入未【wèi】利用土地，促【cù】进光伏扶贫在更大范围推广【guǎng】。建议细化【huà】光【guāng】伏扶贫土地【dì】税费收取标【biāo】准，对于实际无价【jià】值的土【tǔ】地，减免【miǎn】土地税费【fèi】。为有效应对光伏【fú】补【bǔ】贴退坡，可考虑增加光伏扶贫【pín】增值税可抵扣项目，保【bǎo】证贫困【kùn】户如期脱贫【pín】。
三是【shì】加强【qiáng】项目运维管理，提高电站发电收益。具体来说，要落【luò】实项目全周期管理。健全项目【mù】招标管理办法，严【yán】把【bǎ】设【shè】计【jì】、采购、建设、运维等环节，打造精品光伏扶贫项【xiàng】目【mù】，确保项目【mù】经【jīng】济效益。对已并网【wǎng】运行的电站，组织全【quán】面检【jiǎn】查，消除安全隐【yǐn】患;明确【què】企业运维责【zé】任，约定经济惩罚措施。借鉴日本光伏市场【chǎng】认【rèn】证检测要求，由第三方机【jī】构参与评估，或【huò】者参考光伏【fú】“领跑者”计划实施办法【fǎ】对项目【mù】企业资格严格把关【guān】;加强光伏扶【fú】贫【pín】培训，提高地方政【zhèng】府专业知识和技术水平。可以【yǐ】考虑成立由政府部门主导【dǎo】、具有【yǒu】扶贫性质的公【gōng】司，对项目资【zī】金严【yán】格【gé】管理;通过购买光伏电【diàn】站运维公益岗【gǎng】位、小微奖励【lì】等【děng】方式【shì】，促使贫困人口通过劳动增【zēng】收【shōu】，优先吸【xī】纳贫困人员【yuán】就业，建立光伏电站运维队伍;提升【shēng】管理信息化水平。搭建光伏电【diàn】站远程管理【lǐ】平台，实【shí】现实时【shí】监控、及时清【qīng】洗、智【zhì】能维护，提高【gāo】电站【zhàn】运【yùn】行效【xiào】率，控制污【wū】染【rǎn】物排【pái】放;建立光伏保险机制。购买包括发【fā】电量、项目质量【liàng】及发【fā】电收益【yì】等在内的【de】光伏保险，促进光伏项【xiàng】目规范化、高质量发展。
四是简【jiǎn】化项目【mù】申报程序，优化收益分配方式。项目【mù】申报阶段只确定【dìng】贫困【kùn】户数，项目确定后再按程序确定收益分配对象。建【jiàn】议将【jiāng】村级电站收益【yì】由按【àn】户分配【pèi】改为【wéi】按人分配，对【duì】深度贫困地区和弱劳动能【néng】力贫困人【rén】口【kǒu】适当倾【qīng】斜【xié】。可【kě】以【yǐ】考【kǎo】虑增加存量【liàng】集中式电站的扶贫覆盖密度，实现收益公平分配。
五【wǔ】是推广农光互【hù】补模式，提高项目【mù】多【duō】重收【shōu】益。建议结合村集体经济发展前景，在光伏【fú】大棚下种植农作物，因地制宜【yí】推【tuī】广农光互【hù】补、林光互补、药光互补的【de】“光伏+”模式，尽可能使多【duō】种扶【fú】贫【pín】和产【chǎn】业发展政策齐头并【bìng】进，为农户【hù】增加双【shuāng】向收入，带动当地就业，实现“造【zào】血式”扶贫效果【guǒ】。
