通【tōng】过招【zhāo】标降低可再生【shēng】能源成本【běn】，已【yǐ】俨然【rán】成为一种国际潮流【liú】。招【zhāo】标体系对于降低可【kě】再生【shēng】能源发展成本【běn】的作用，已经显示【shì】在越来越多的地区。我国未来【lái】是否全面【miàn】推行招标体制，需要【yào】进一步探讨。
“风【fēng】电光伏的发电【diàn】成本已经与【yǔ】传统电源【yuán】在同一区间【jiān】；在有些地【dì】区可【kě】再生能源已【yǐ】经成为最便宜的选【xuǎn】择。”——现在，这已是一句大体【tǐ】准确的表【biǎo】述，不【bú】同地区仍然【rán】存在诸多【duō】的成本【běn】动【dòng】态与价格如何形成方面的细节。
回到我国，国际能源【yuán】署【shǔ】(IEA)2017年【nián】11月发布若干统计与【yǔ】报【bào】告称，全【quán】球新增可再生能源发【fā】电容量超过40％来自中国；未来５年，中国【guó】仍将是全球【qiú】可再生能源增长无可争【zhēng】辩的领导者【zhě】。
从【cóng】成本视角，国际【jì】可再生能源【yuán】署【shǔ】(IRENA)等机构对【duì】跨国成本比较的研究表明，我国【guó】的风机制【zhì】造成【chéng】本处于世界最低水【shuǐ】平之一（另外一个【gè】是印度）；而光伏组件则是世【shì】界低【dī】成本制造的中心，在全【quán】球市场占据超过【guò】80%以上【shàng】的份额，将其他地区的光伏厂商打得【dé】落花流水，以【yǐ】至【zhì】于【yú】会频繁遭【zāo】到欧盟与美国的【de】反倾销调查。
但是，与低设备制造【zào】成本形成鲜明对比【bǐ】的是，我【wǒ】国的最终可再生能源【yuán】度【dù】电成本或【huò】者【zhě】单【dān】位投资成本，在【zài】全世界【jiè】已经显得并不算低了，特【tè】别是在欧洲【zhōu】、南美、中东等【děng】地超【chāo】低招标价格频出的【de】背景下。由于可再生能源支持【chí】体系不【bú】同，这种比较是【shì】否具有可【kě】比性【xìng】需要打【dǎ】个问【wèn】号，并且具体到每个项目都具【jù】有特定【dìng】的条件【jiàn】，形【xíng】成一个比较一【yī】致的看法往【wǎng】往是困难的。
本文也并不【bú】期望【wàng】实【shí】现这【zhè】一目标，而是主要以【yǐ】描述性的方式，通过德【dé】国与【yǔ】墨西哥招标案例来理解【jiě】国【guó】际2017年风电与光伏项目的成本动态。在此基【jī】础上，初步讨论广【guǎng】泛【fàn】采用的【de】可再生【shēng】招标体制在我国的适用性问题【tí】。
国际风电光伏招标案例
国际可【kě】再生【shēng】能源署2017年3月【yuè】的【de】统计显【xiǎn】示【shì】，截至2016年年中【zhōng】，至【zhì】少有67个国家采【cǎi】用了可再生能源合同拍【pāi】卖，而2005年则【zé】不到10个。光伏【fú】项目【mù】平均合约价【jià】格下跌至每千度50美元，风力发电则【zé】为40美【měi】元/千度，而2001年分别为250美元/千度【dù】及80美元/千度。通过【guò】招标降低可【kě】再生能【néng】源的发展成本，俨然成为一【yī】种【zhǒng】国际【jì】潮流。
2017年【nián】，墨【mò】西哥、德【dé】国等地招标创造的低价非常具有【yǒu】震撼力。11月份，德国公布【bù】了本年度【dù】第三轮陆上风电招标结果。平【píng】均【jun1】中标价【jià】格3.8欧分/千瓦时。而2017年8月份的最终【zhōng】价格还是4.28欧分/千瓦时，3个月时间下降了10%，而相比5月【yuè】份的招标价格（5.7欧分/千【qiān】瓦时），短短半年时间【jiān】，更是下降【jiàng】了30%以【yǐ】上。而2005年【nián】，这一【yī】固定【dìng】优惠价格水平还在8欧分/千瓦时以上。
2004年，安装屋顶【dǐng】太阳能系统的【de】德国【guó】家庭可获得每千【qiān】瓦时57欧分的【de】固定保证【zhèng】价格，而到现在已经【jīng】在【zài】9-22欧分。在墨【mò】西哥，2017年大规模的【de】能源【yuán】拍卖则以每千【qiān】瓦时【shí】不到2美分的价格获得【dé】。即使比【bǐ】较类【lèi】似规模的项目，以此【cǐ】计【jì】量，十年来【lái】太阳能成本已经【jīng】下降了【le】90％。有人甚至开【kāi】始大胆预计【jì】，五年内【nèi】，在资【zī】源丰富【fù】的地点，太【tài】阳能能源每千瓦时价格或为1美分。
这种【zhǒng】情况的出现，使【shǐ】得人们对于【yú】2016年在智利、秘鲁【lǔ】、阿联酋、摩洛【luò】哥等【děng】地出现的招标低价不【bú】再吃【chī】惊。人们开始习惯【guàn】所有电源类【lèi】型都【dōu】处于同一区间的现实，而不是之前存【cún】在【zài】迥异甚至是数【shù】量【liàng】级的差别。
招标的价格能够反映长期【qī】项目成本吗【ma】？一个【gè】基本【běn】的答案【àn】是：如果【guǒ】招标招【zhāo】的是【shì】风电可以潜在获得的【de】全部收益，那么应该是。但是【shì】在很多案例中，这一【yī】前【qián】提往往并不成立。招标规【guī】则【zé】的细节【jiē】往往【wǎng】决定了性质。
典型的是【shì】德国的招标体系设计，其招标的价格【gé】并不是风电的度电【diàn】收益，而是一个需要风【fēng】电光伏参与电力市场竞【jìng】争，获得“补【bǔ】贴【tiē】”的参考基准（所谓Strike Price）。这个基准越高，那么当市场价【jià】格【gé】低于这一基准【zhǔn】时，项目可【kě】以获得【dé】这一【yī】水平【píng】的保障收益。其次，这【zhè】一招标项目【mù】有4年【nián】半的时间去【qù】建【jiàn】设【shè】，并不意【yì】味着目【mù】前的状况。也【yě】就是说，现在【zài】中标的项【xiàng】目，在【zài】2021年后建成就【jiù】可以。参与【yǔ】投标和已经中标的项目【mù】，无疑对【duì】未来的技术进步与成本下降有预期，并【bìng】不对应于目前【qián】的风电成本。
一般而言，电力市场的【de】风险可以分为两【liǎng】类，一种是系统性风险，也就是市场的价【jià】格随着供需等因素【sù】的波动；一种是非系统性的【de】，比如特定【dìng】项目相比其【qí】他项目的一些劣【liè】势【shì】，使得自身的发【fā】电【diàn】表现较差。德【dé】国的这一招标【biāo】定价规则，就【jiù】规避了【le】第一个【gè】系统性的【de】风险。项【xiàng】目如【rú】果具有【yǒu】参与电力市【shì】场的可能性【xìng】，往往有可能获得更【gèng】大的收【shōu】益，因为【wéi】市场的平【píng】均批发电价【jià】水平仍旧【jiù】是在部分时段高于这【zhè】一水平的【de】。这【zhè】一【yī】价格体【tǐ】系规避了“向下波动”的风险。
据目前的了解【jiě】，墨西哥的招标【biāo】电【diàn】价（长期购电合同）无疑【yí】规避了这两类【lèi】风险，属于长期【qī】固定【dìng】电价，可以理解为项目业主可以获【huò】得的无风险收益。这【zhè】一【yī】不到【dào】2美分的价格，甚至【zhì】还可能包括有绿证的价【jià】值。
为何【hé】招标价格下降得如此之快【kuài】？即使招标的价【jià】格不【bú】反【fǎn】映长期成本，那么【me】动态来看，这一【yī】招标价格短期内的大幅度【dù】下【xià】降仍【réng】旧【jiù】是需要理解的。笔者【zhě】的一个简单但【dàn】是无用的答【dá】案【àn】是【shì】：还不十【shí】分确定。但是，我们仍旧可以就可能性【xìng】做一个【gè】猜测性的分析。
德国2017年【nián】的三次招标，中标平【píng】均价【jià】格下降了30%。其可能的原因在于参与者的【de】不同、参与【yǔ】者对于风险理解【jiě】的变化，以及一些操【cāo】作性因【yīn】素。其【qí】中，大量参与并且最终主【zhǔ】要中标的“社【shè】区能源实体”，具【jù】有【yǒu】与商业企业明显不同的【de】决【jué】策特点与【yǔ】对【duì】未【wèi】来的风【fēng】险【xiǎn】、预期的理解，可能是【shì】造成【chéng】这种价格变化的重要原因。这方面，无【wú】疑需要【yào】一个更高分【fèn】辨率的后续分析。
而具体到墨【mò】西哥的【de】情况，优越的自然资源（资源量超过2000小时），大企业的【de】介入，资【zī】本成本【běn】低是与之前所有低【dī】价项目共同的特点。其【qí】中，对于【yú】资【zī】本更【gèng】加【jiā】密集（没有燃料成【chéng】本）的【de】可再生能源，资本成本的高低，对【duì】项目的长期平均【jun1】成本【běn】具【jù】有【yǒu】显著的【de】影响。国际能源署的计算显【xiǎn】示，对光伏发电，加权平均资本【běn】（自【zì】由资【zī】金收【shōu】益率【lǜ】+贷款利息）成本从4.5%升至9%，其【qí】平均成本将提【tí】高50%。反之，如果能够获得几乎零成本的融【róng】资，那【nà】么【me】其项目成本可以再下降一【yī】半。
资本成本偏高【gāo】，恰恰【qià】也是我国的可再生能【néng】源【yuán】成本仍旧无【wú】法释放降价潜【qián】力的【de】主要原因【yīn】。这在国内与土地成本、其他交易费用，通常称之【zhī】为“非技术成本”。这部【bù】分成本如何降低，是一个涉及到绿色【sè】投融资【zī】，以及更广阔的金融部门的问题，其【qí】难【nán】度【dù】似【sì】乎一点不比能源领【lǐng】域的问题小【xiǎo】。
我国是否再次走向招标制
在我国的风电光【guāng】伏分地【dì】区【qū】标杆电价【jià】出台【tái】之前，我国曾经【jīng】开展过若【ruò】干特许【xǔ】权风电与光伏【fú】招标项目，为明晰当【dāng】时的可【kě】再生能源【yuán】成本提供了信息参考。但是，光伏招标前【qián】两轮【lún】被【bèi】认为中标【biāo】价格过低。比如2010年的光伏发电站特许权招标【biāo】，最【zuì】低的中【zhōng】标价【jià】由黄河上游【yóu】水电项目【mù】开【kāi】出，为0.73元/千瓦时；而280MW的13个项目中标价无一例【lì】外均低于1元/千瓦时，多数价格在0.9-22.91元/千瓦时区间。同【tóng】时【shí】，这些招标项目，到2011年【nián】8月，仍旧有过半项【xiàng】目尚未开工【gōng】。
这种情况【kuàng】下，国家【jiā】发改委【wěi】2011年7月颁布光伏发电固定电【diàn】价政策，大体按照【zhào】1元-1.5元【yuán】/千瓦时【shí】的水平设定了标杆电价，而取【qǔ】消了招标制的角色。
过【guò】去几年，这【zhè】一标【biāo】杆电价水平有所【suǒ】降【jiàng】低，目【mù】前对于资源丰【fēng】富地【dì】区【qū】已经下探到0.5元/千瓦时【shí】的区间。而【ér】从2016年开始，我国陆续开【kāi】展了【le】几轮 “光伏领跑者”招标【biāo】，中标价格相比同期光伏标【biāo】杆电【diàn】价出现了比较明显的下降。2017年的【de】三次招标中，第二【èr】次出现了0.9-22.6元左【zuǒ】右的报价【jià】，第三次出现了0.3元的【de】迹象。
未来【lái】，这一招标体【tǐ】系，辅以更加【jiā】合理【lǐ】的中标规【guī】则设计，是【shì】否需【xū】要成为整个风电光伏产业的【de】基【jī】本形态，顺【shùn】应国际潮流还是逆潮流而动（逆潮流而动并不【bú】必【bì】然意味着错【cuò】误【wù】），是一个值得探讨的公共【gòng】政策问【wèn】题，也为设【shè】备厂商、开发商所关【guān】注。
招标【biāo】无疑是细节导向的【de】，如何设计？这其中存在诸【zhū】多的【de】选【xuǎn】择问题，包括：招标的价【jià】格是【shì】容【róng】量（kW）还【hái】是发电量【liàng】（kWh）？招标的价格是Pay as bid还是统一【yī】出清，是基于市场电价的溢价还是固定电价本身？招标是否【fǒu】限制业【yè】主与项目【mù】的【de】大小规模？是否技术中性【xìng】还是对特【tè】定技【jì】术招标？统【tǒng】一招标的【de】地理区域如何【hé】？
需要【yào】做出选择的问题还包【bāo】括：如何体现用电价值信号？发【fā】电【diàn】成本并【bìng】不等于最终【zhōng】用电成本【běn】，资【zī】源好的地方，其用电需求不【bú】大增长不快【kuài】的话【huà】，那【nà】么【me】新增【zēng】的电力供应意味着极低的“市场价值”，这【zhè】是造【zào】成我【wǒ】国过去弃【qì】风限电的一个重要【yào】因素。
此外，招标确【què】定【dìng】的长期合同的期限的问题【tí】也需要选择。比【bǐ】如【rú】我国最初的【de】特【tè】许【xǔ】权招标项目，设定的【de】是30000小【xiǎo】时执行优惠电价。如【rú】果这一规则得到认【rèn】真执行，那么弃【qì】风造【zào】成的损失可以【yǐ】得到一【yī】定程【chéng】度的减【jiǎn】少。因为弃风可以通过更长年份的支持找回来。最后，违约责任如何设【shè】定？如果到【dào】期完不【bú】成【chéng】或者拖延了相应【yīng】的项目，那么处罚条【tiáo】款如何？
这些【xiē】选择问题，都【dōu】会在很大程度上影响投【tóu】标【biāo】者的风险偏好【hǎo】与预期【qī】收益，对其投标行为【wéi】造【zào】成显著影响【xiǎng】，从而实现不同政策偏【piān】好目【mù】的的招【zhāo】标结果。
所以，是【shì】否要推行招标【biāo】制，从政策【cè】设计的角度，最【zuì】大的问【wèn】题【tí】是：我【wǒ】们的【de】政策目标是什么，最看重【chóng】什么？是需要抑【yì】制【zhì】“过量”的装机，是取得更低【dī】的可再生【shēng】能源发展成【chéng】本，是保护制造业的发展【zhǎn】，是放【fàng】弃【qì】对中标项目【mù】100%建成【chéng】的追求，还是其他？
目标决定招标的设计要素。它们之间，尽管【guǎn】可能并不完全冲【chōng】突，但【dàn】是对某【mǒu】个因素的特别强调，无疑【yí】需要【yào】体现在【zài】更加【jiā】清晰明确【què】的招标规则设【shè】计【jì】上，也【yě】往【wǎng】往会损失其他目标的实【shí】现程度。技【jì】术中性、纯的价格招【zhāo】标意【yì】味【wèi】着最低成本，也最大程度减少了自由量裁与操作性风险【xiǎn】。但是无【wú】疑，它对于技术创新目的【de】不会有贡献，并且大【dà】大增加了招标项目无【wú】法完成的风险【xiǎn】，从而对制造业的【de】持续创新形成【chéng】压力【lì】。
目前来【lái】看，我国的招标现在似乎跑到了另外【wài】一【yī】端。从招标规【guī】则看，“领跑【pǎo】者”项目评【píng】优【yōu】要求参考多项因素，各【gè】基【jī】地【dì】通过竞争性比选的方式，考虑企业【yè】投资能力、业绩水平、技术【shù】先进性、技术【shù】方【fāng】案、企业申报电价等因素进行优【yōu】选，最终【zhōng】选出综合实力较优的【de】投资企【qǐ】业【yè】。这种标准的模糊性，相比【bǐ】于纯价格为基础【chǔ】招标，无论【lùn】是“Pay as bid”, 或者【zhě】统一出清具有【yǒu】更大的【de】不确定【dìng】性【xìng】与自【zì】由量裁成分，属于多标【biāo】准【zhǔn】招标【biāo】，但【dàn】是关键问题是【shì】：这些标准往往并不足【zú】够清晰【xī】，是【shì】一【yī】种对招标规则不必【bì】要的复杂化。招标规则的设计是很专业的内容，但【dàn】是【shì】规则【zé】的复杂性绝对不应该等于规则的模糊【hú】性，去依【yī】赖于专家的主观判断【duàn】。
结语
波动性可再【zài】生能【néng】源【yuán】，特别是风电【diàn】与光伏用于发电目的，目前已经处在一个【gè】十字路口【kǒu】。其【qí】长期的发电成【chéng】本已经日益【yì】与传统能源【yuán】处于同一区间，甚至开【kāi】始优于【yú】一些长期成本看【kàn】涨的电【diàn】源形式，比【bǐ】如核电与【yǔ】水电。
但是【shì】，普遍的认为【wéi】是：与其发展密切相关的电力市场【chǎng】规则【zé】的必要变化、系统平衡的灵活性资源【yuán】与充足性、新的能源技术与【yǔ】形态等，却仍【réng】旧【jiù】处于初步的变化当【dāng】中【zhōng】。未【wèi】来对于【yú】可再生【shēng】能源【yuán】的【de】关注，将【jiāng】不是可再【zài】生能源本身，而是与【yǔ】可再生能源相关【guān】的这【zhè】些【xiē】配套的市【shì】场【chǎng】、技术、体【tǐ】制与监管。而这【zhè】些，也将决定可再生【shēng】能源的最终未来，以及【jí】其在能源系统与气候减【jiǎn】排中的作用与角色。
招标体系对于降低可再生【shēng】能源发展成本的【de】作【zuò】用，已经显【xiǎn】示【shì】在越来越多的地区。在我国未【wèi】来是否全面推行【háng】招标体制，需【xū】要【yào】进一步探讨。清晰【xī】、以【yǐ】经【jīng】济变量为基础的、审慎的招标规则设计，体现可再生能【néng】源【yuán】发【fā】展政策目标，是【shì】推行【háng】招标体【tǐ】制，继续【xù】支持可再【zài】生【shēng】能源可持续发【fā】展的前提。
作者供职于卓尔德环境研究（北京）中心（DERC）。
来源：能源杂志
